I OSK 1454/21

Dnia 22 kwietnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 62/21 w sprawie ze skargi J[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B[...] z dnia 13 [...] r., nr 4[...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., II SA/Bk 62/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca J. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2019.2407 ze zm.), dalej jako "ustawa 500+", przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia wyłącznie domniemanej przesłanki świadomego wprowadzenia w błąd, podczas gdy wykazanie świadomości skutkującej przyjęciem sankcjonowanego w ww. przepisie postępowania skarżącej wymaga od organów orzekających wykazania zaistnienia przesłanki zawartej w tym przepisie jednoznacznymi dowodami, II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: • art. 81a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu istotnych, niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, w sytuacji gdy Sąd I instancji przyznał, że istnieją jedynie poszlakowe dowody na okoliczność świadomego wprowadzenia organu w błąd, co ostatecznie doprowadziło do błędnego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia; • art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez Sąd I instancji zasady swobodnej oceny dowodów mającej wpływ na ustalenie obowiązku skarżącej, tj. zobowiązanie J.R. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a nadto prowadzące do nieuwzględnienia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który potwierdza, iż skarżąca nie wprowadziła świadomie organu w błąd, • art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji faktu, iż skarżąca nie została skutecznie pouczona, tj. w formie pisemnej i w języku zrozumiałym dla świadczeniobiorcy o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na uprawnienie do pobierania świadczenia wychowawczego, a nadto nie powiadomiono jej o grożących stronie sankcjach z tytułu świadomego wprowadzenia organu w błąd, w następstwie czego Sąd I instancji błędnie uznał za udowodnioną okoliczność nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na córkę A. R. Wskazując na sformułowane powyżej zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organów administracji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie skargi wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach niniejszej sprawy kluczowy charakter ma ustalenie tyczące świadomego wprowadzenia organu w błąd dla uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca składając w dniu 1 kwietnia 2016 r. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego oświadczyła, że członek jej rodziny nie przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oświadczenie o wielkości gospodarstwa rolnego oraz oświadczenie o osiągniętym dochodzie z działalności gospodarczej w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Oświadczenie to podpisane zostało przez skarżącą i jej męża. Niesporne jest także, że mąż skarżącej w okresie od 10 marca 2016 r. do 25 listopada 2016 r. przebywał w Niemczech, gdzie pracował, a za pierwszy miesiąc po podjęciu zatrudnienia za granicą uzyskał dochód wysokości 1[...] = EUR. Tym samym skarżąca ubiegając się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie podała faktu zatrudnienia męża w Niemczech i dochodu uzyskanego z tego tytułu. O okolicznościach tych skarżąca nie powiadomiła organu także w czasie pobierania świadczenia. Ujawnione one zostały podczas ubiegania się przez skarżącą o świadczenia rodzinne na kolejny okres zasiłkowy, tj. 2017-2018. Mąż skarżącej w dniu 16 października 2017 r. oświadczył, że w okresie od 10 marca 2016 r. do 25 listopada 2016 r. przebywał w Niemczech, gdzie pracował. Analiza zarzutów kasacyjnych wskazuje, iż sporne pozostają dwie kwestie: świadome wprowadzenie organu w błąd co do zatrudnienia męża skarżącej w Niemczech oraz skuteczność pouczenia o okolicznościach mających wpływ na świadczenie wychowawcze i sankcjach w razie świadomego wprowadzenia organu w błąd. Od tej drugiej kwestii wypada zacząć analizę zarzutów. Nie sposób dopatrzeć się naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w udzielonym skarżącej pouczeniu o konieczności poinformowania organu o dochodach uzyskiwanych przez członków jej rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Skarżąca miała świadomość obowiązku podania tych informacji zgodnie z prawdą. Powyższe informacje należą do najbardziej elementarnych i udzielane są wg schematu przewidzianego w stosownym formularzu. Analiza wniosku złożonego przez skarżącą i załączonych oświadczeń nie wskazuje na nieporadność wnioskodawczyni i brak zrozumienia warunków, od spełnienia których zależy przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie skarżąca nie wskazuje na ograniczenia w percepcji w zakresie rozumienia powyższych obowiązku Odnosząc się do kwestii świadomego wprowadzenia organu w błąd dla uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko wypada zauważyć, iż organ administracji realizując zasadę prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) jest zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tak zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Realizacja tych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zaś swoje stanowisko przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza okoliczności sprawy wyraźnie wskazuje, iż powyższym obowiązkom sprostano w toku postępowania administracyjnego. Organ administracji ma bowiem obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Obowiązek ten pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Odwołując się do tych kryteriów trafnie w toku dotychczasowego postępowania odmówiono wiary twierdzeniom skarżącej o braku jej wiedzy na temat wyjazdu męża do pracy w Niemczech. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że przeczy zasadom doświadczenia życiowego teza, iż skarżąca prowadząc wraz z mężem wspólne gospodarstwo domowe i wychowując czworo małoletnich dzieci w wieku od 6 miesięcy do 9 lat, nie wiedziała gdzie przebywa jej mąż, gdy nie ma go w domu. Nadto z okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca przed złożeniem wniosku o przedmiotowe świadczenie kontaktowała się z mężem przebywającym za granicą, skoro do wniosku dołączyła oświadczenie podpisane przez męża. Nie sposób zatem zaakceptować stanowisko, iż mimo tego skarżąca nie wiedziała, gdzie jest mąż i czym się zajmuje. Również stanowisko skarżącej wskazujące, iż o pracy męża w Niemczech dowiedziała się dopiero z decyzji organów administracji nie wytrzymuje konfrontacji z faktem zaniechania powiadomienia jakichkolwiek organów państwowych o trwającej blisko 10 miesięcy absencji męża. Tezie tej zaprzecza również brak powiadomienia organów ścigania o utracie kontaktu z mężem i ojcem czworga małoletnich dzieci, a także m.in. zaniechanie domagania się bieżącej alimentacji ze strony ojca dzieci. Wreszcie wspólne działania małżonków w celu uzyskania kolejnych świadczeń pomocowych nie pozwalają uznać, iż skarżąca nie wiedziała o wyjeździe męża do pracy za granicę i nie pozostawała z mężem w kontakcie. Tym samym uznać należy, że ocena okoliczności sprawy zaakceptowana w zaskarżonym wyroku odpowiada przedstawionym powyżej kryteriom i nie narusza art. 80 k.p.a. Zarzut kasacyjny postawiony w tym zakresie nie zasługuje na uznanie, tym bardziej, że ocena okoliczności sprawy zaprezentowana w kasacji nie odpowiada zasadom doświadczenia życiowego wyprowadzonym z zachowania małżonka i rodzica kilkorga małoletnich dzieci. Ocenę tę należało zatem odrzucić. Natomiast to, że ocena okoliczności sprawy w pewnym zakresie oparta jest na domniemaniu, nie deprecjonuje jej znaczenia. Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego, a w istocie sprowadza się ono do wnioskowania, rozumowania. (vide: Z.Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999 s. 223; E. Iserzon [w:] E.Iserzon, J.Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W.Pr.1970, s. 158). Ustalone w niniejszej sprawie zachowania skarżącej, ale także zaniechania określonych jej zachowań zostały poddane w toku dotychczasowego postępowania ocenie dla ustalenia stanu jej wiedzy o wyjeździe męża do pracy w Niemczech. Ocena ta jest wielowątkowa, bazuje na zasadach logiki i doświadczenia życiowego. Nie można zatem uznać, że sposób oceny okoliczności niniejszej sprawy narusza art. 80 k.p.a. Ponadto trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż prezentowane w dotychczasowym postępowaniu stanowisko skarżącej traktować należy jako obliczone na uzyskanie korzystnego dla skarżącej efektu procesowego. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., należy wskazać, iż przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy w sprawie nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Wówczas wątpliwości faktyczne organ zobowiązany jest rozstrzygnąć na korzyść strony. Sytuacja tego rodzaju nie ma miejsca w badanej sprawie bowiem reguły oceny dowodów wynikające m.in. z art. 80 k.p.a. umożliwiły ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy. Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania polega bowiem na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stawiając zarzut niewłaściwego zastosowania art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy 500+ autor kasacji nie odwołuje się do tego rodzaju zależności ale wskazuje na przesłankę świadomego wprowadzenia przez skarżącą organu w błąd, podkreślając, iż okoliczność ta wymaga od organów wykazania jednoznacznymi dowodami. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego powiązany zostaje wyłącznie z sposobem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, który autor kasacji uważa za błędny. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.