I OSK 1468/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 446/17 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od M. N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SA/Wr 446/17), w wyniku rozpoznania skargi M. N., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia rodzicielskiego. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy J. na podstawie art. 2 pki 5, art. 17c ust. 1 pkt 1, ust. 9 pkt 4, art. 20 ust. 3, art. 27 ust. 5, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1518 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284) oraz art. 104, art. 107, art. 130 § 4 K.p.a. odmówił M. N. świadczenia rodzicielskiego na A. N. Jak wskazał organ, strona na podstawie decyzji z dnia [...] października 2016 r. ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem. Ponieważ na wezwanie organu strona nie złożyła oświadczenia o wyborze jednego ze świadczeń, uznał, że nie rezygnuje ona z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jak podkreśliło Kolegium, skarżąca pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem, które to świadczenie zostało jej przyznane na okres od 1 października 2016 r. do 31 października 2018 r. O zbiegu prawa do świadczeń można mówić wyłącznie, gdy jedna osoba spełnia warunki do otrzymania więcej niż jednego świadczenia i dopiero wtedy, gdy spełnione są jednocześnie przesłanki uprawniające do uzyskania więcej niż jednego świadczenia wymienionego w art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Bez znaczenia jest natomiast to, że świadczenia dotyczą opieki nad różnymi dziećmi w rodzinie. Zasadnicze znaczenie dla dokonania prawidłowej interpretacji art. 27 ust. 5 w aktualnym brzmieniu ma treść uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, z którego wynika, że od początku zamiarem ustawodawcy było, aby przepis ten był interpretowany w ten sposób, że jedna osoba uprawniona nie może pobierać wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, a które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny. Świadczenia te są kierowane do osób sprawujących osobistą opiekę i nie będących w zatrudnieniu, mając na celu zapewnienie im środków utrzymania. Objęcie ze strony państwa dwiema formami pomocy osoby rezygnującej z zatrudnienia w celu sprawowania opieki stawiałoby tę osobę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do osoby pozostającej w zatrudnieniu, która z różnych względów nie może zrezygnować z zatrudnienia i otrzymuje wyłącznie jedno wypracowane uposażenie, bez względu na liczbę posiadanych dzieci. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy ma rację bytu, gdy w tym samym czasie, jednocześnie spełnione są wszystkie przesłanki do świadczenia rodzicielskiego i do innego świadczenia wymienionego w tym przepisie. Ograniczenia dotyczące pobierania przez osobę uprawnioną kilku świadczeń odnoszą się do świadczeń, które ustawa o świadczeniach rodzinnych zalicza do świadczeń opiekuńczych (art. 2 pkt 2 ustawy). Ustawodawca przewidział, że jedna osoba sprawująca opiekę nie może jednocześnie korzystać z kilku tego rodzaju świadczeń. Zarówno z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, jak i art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenia te nie przysługują, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Podobne uregulowanie zawiera ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w art. 2 ust. 5 pkt 1. Ponieważ z przepisów tych nie wynika, aby jedna osoba nie mogła pobierać jednocześnie któregoś ze świadczeń o charakterze opiekuńczym i świadczenia rodzicielskiego koniecznym stało się wprowadzenie do ustawy art. 27 ust. 5. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. N., podkreślając, że nie ubiega się o świadczenie rodzicielskie na syna tylko na córkę, na którą nie pobiera żadnego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na niesporny stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że skarżąca na starsze dziecko – syna ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w związku z urodzeniem córki wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. Wskazując na przepis art. 17c ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd pierwszej instancji uznał, że ustawodawca ustanowił niepodzielność uprawnienia z uwagi na przypisanie jednego świadczenia do tego samego dziecka. Art. 17c ust. 9 ustawy określa zaś sytuacje, w których świadczenie rodzicielskie nie przysługuje. Przepis ten określa zamknięty katalog negatywnych przesłanek, których zaistnienie wyklucza przyznanie świadczenia rodzicielskiego, przy czym mogą to być okoliczności związane z sytuacją prawną i faktyczną, zarówno osoby sprawującej opiekę , jak i osoby wymagającej opieki. Ze świadczenia rodzicielskiego nie będą mogły skorzystać osoby uprawnione do zasiłku macierzyńskiego, a także osoby, które mają prawo do tego typu świadczeń z tytułu urodzenia dziecka w innych systemach niż powszechny system ubezpieczeniowy. Jeżeli jeden z rodziców będzie uprawniony do zasiłku macierzyńskiego, drugiemu z rodziców nie będzie przysługiwało świadczenie rodzicielskie (art.17c ust. 9 pkt 1 ustawy). Wątpliwości nie budzi również wyłączenie, o którym mowa w art. 17c ust. 9 pkt 2 - 3 ustawy związane z niesprawowaniem lub zaprzestaniem sprawowania opieki nad dzieckiem. Wątpliwości interpretacyjnych nie nasuwa również przesłanka z art. 17c ust. 9 pkt 4 ustawy. W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy nie mamy jednak do czynienia z żadną z okoliczności z art. 17 c ust. 9 pkt 1 – 5 ustawy, wyłączających uprawnienia do wnioskowanego świadczenia. Nie zaistniała sytuacja wychowywania tego samego dziecka i opieki nad tym samym dzieckiem. Wniosek dotyczy świadczenia rodzicielskiego w związku z urodzeniem drugiego dziecka, natomiast skarżącej przyznano wcześniej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad jej pierwszym dzieckiem. Żadna z negatywnych przesłanek nie wskazuje natomiast na brak uprawnień w przypadku zbiegu ze świadczeniem rodzicielskim. Gdyby istotnie było to zamiarem ustawodawcy, to uczyniłby to, wprowadzając do ustawy odpowiednie unormowanie, tak jak uczynił to w przypadku dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, który przysługuje matce lub ojcu (art. 10 ust. 5 pkt 5 – 6 ustawy). Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można upatrywać wyłączenia przyznania świadczenia rodzicielskiego w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w przepisie art. 27 ustawy. Wskazany w jej ust. 5 zbieg uprawnień ma zastosowanie, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Dotyczy on zatem prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem. Nie dotyczy zbiegu uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Nie można bowiem przyjąć, że istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie. Komentowany przepis stanowi o zbiegu uprawnień, które nie mogą być rozpatrywane bez badania przesłanek uprawnień w przypadku świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, które są uprawnieniami przyznawanymi w stosunku do sprawowania opieki nad konkretnym podmiotem. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżącej przysługują dwa odrębne uprawnienia w stosunku do każdego z dzieci, z innego tytułu i na innej podstawie prawnej. Art. 27 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przez organy decyzji nie może być interpretowany przez pryzmat zmian proponowanych w późniejszym czasie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zbieg uprawnień do określonych w tym przepisie świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie jak i osoby wymagającej opieki, podczas, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie zbieg ten ma miejsce w sytuacji kumulacji świadczeń w stosunku do osoby uprawnionej, bez względu na tożsamość osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Wskazując na powyższy zarzut, Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ odwoławczy ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych Sąd rozpoznał sprawę poza rozprawą. Skarga kasacyjna jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem, które przysługuje osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej (i nie są osobami pobierającymi emeryturę, rentę lub podobne świadczenie) w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji, edukacji albo orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast świadczenie rodzicielskie jest świadczeniem przysługującym osobom, które urodziły dziecko a nie otrzymują zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego (art. 17c ww. ustawy). Oba świadczenia mają charakter pieniężny i przysługują osobie, która opiekę wykonuje. Mają za zadanie zapewnienie środków utrzymania rodzicowi (opiekunowi) w okresie, w którym (najogólniej rzecz ujmując) nie pracuje on z uwagi na fakt, że sprawuje opiekę. I chociaż każde z tych świadczeń ma odrębną regulację prawną, to w art. 27 ust. 5 ustawy uregulowano także kwestię zbiegu tych świadczeń. Zgodnie z nim (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekana przez organy) w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń m.in. 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Gdyby jednak przyjąć, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym, to jest – zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki – to jak zwracano uwagę w orzecznictwie byłby on przepisem martwym, ponieważ z innych przepisów, wykluczających możliwość uzyskania jednocześnie prawa do obu świadczeń (np. art. 17c ust. 9 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) wynika brak prawa do ich równoczesnego pobierania. I choć w myśl art. 18 Konstytucji RP małżeństwo, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej a w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP postanowiono, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, to w Konstytucji RP została również zagwarantowana zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęcie zaś poglądu, co słusznie podkreślało Samorządowe Kolegium Odwoławczego, że osoba sprawująca opiekę nad dwojgiem dzieci miałaby prawo do pobierania dwóch różnych świadczeń, z których każde, stanowiąc namiastkę wynagrodzenia za pracę, ma na celu dostarczenie jej (a nie podopiecznym) środków utrzymania, stawiałoby taką osobę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do osób, które – niezależnie od ilości posiadanych dzieci – pozostając w zatrudnieniu, otrzymują tylko jedno wynagrodzenie za pracę. Ponadto wszelkie wątpliwości, dotyczące wykładni omawianego przepisu rozwiewa treść art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w jego obecnym brzmieniu. Ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428) ustawodawca po słowach "przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną" dodano "także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami" (art. 6 pkt 17). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. wyraźnie stwierdzono, że nowelizując art. 27 ust. 5 ustawy nie tyle zmieniono dotychczasową treść przepisu, co ją jedynie doprecyzowano "w celu zapewnienia jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe i jednoznacznego wskazania, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny" (vide: Sejm RP VIII kadencji nr druku 1625). Nie ma przy tym znaczenia, że zaskarżona decyzja została wydana wcześniej. Powyżej wskazane powody nowelizacji nakazują jej uwzględnienie także w kontekście wykładni historycznej. W tym stanie sprawy, zasadnym okazał się być podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Powyższa wykładnia przepisu została zaś uprzednio zaprezentowana na gruncie podobnej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1543/17 i którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni popiera i akceptuje. Ponieważ stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd oparł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy.