I OSK 1478/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Paweł Miładowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.Ch. i C.Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 761/08 w sprawie ze skargi H.Ch. i C.Ch. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 761/08 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył stan faktyczny oraz treść wydanych decyzji stwierdzając, co następuje: Wojewoda Mazowiecki po otrzymaniu informacji z Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, iż nie doszło do zawarcia z C. i H.Ch umowy cywilnoprawnej nabycia nieruchomości pod rozbudowę drogi krajowej nr 8 na odcinku Radzymin-Wyszków, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego pismem z dnia 27 kwietnia 2006 r. Rozbudowa ww. drogi krajowej na odcinku Radzymin-Wyszków od km 485+418 do km 504+247 wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej objęta została decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] listopada 2004 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, Wojewoda Mazowiecki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cel publiczny z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr 8 na odcinku Radzymin-Wyszków, od km 458+418 do km 504+274, niezabudowanej nieruchomości położonej w gminie D., obręb K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,6871 ha, stanowiącej zgodnie z KW [...] współwłasność C. i H. Ch., odszkodowaniu za wywłaszczoną działkę w wysokości [...] zł wraz ze zobowiązaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja będzie podlegała wykonaniu. Minister Infrastruktury nie uwzględnił odwołania małż. Ch. i decyzją z dnia 5 marca 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), w myśl którego do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2124 ze zm.), wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dalej GDDKiA po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela nieruchomości pisemnej oferty GDDKiA dotyczącej zawarcia umowy. Powyższe warunki zostały spełnione w tej sprawie, zaś postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu strony w przedmiocie ustalenia odszkodowania, Minister wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zgodnie z którym wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 7 maja 2007 r. Z operatu wynika, iż został on sporządzony stosownie do § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Stosownie zaś do przepisu § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym, że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia. Minister stwierdził nadto, że z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, przeprowadzonej w dniu [...] maja 2007 r. wynika, że pełnomocnik stron wniósł zastrzeżenia co do cen transakcyjnych nieruchomości wybranych do porównań, zaś rzeczoznawca wyjaśnił, iż zobligowany jest do szacowania nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Ponadto strony wniosły o termin 1 miesiąca niezbędnego do podjęcia rozmów i zawarcia ewentualnej umowy. W dniu [...] maja 2007 r., a więc przed upływem terminu miesięcznego, o który strony wniosły na rozprawie, do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek dowodowy pełnomocnika stron, w którym zawarto szereg pytań do rzeczoznawcy majątkowego, powołując się na art. 79 § 2 K.p.a. Ponadto pełnomocnik stron wniósł o ponowne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, w celu umożliwienia stronom bezpośredniego zadawania pytań biegłemu. Pismem z dnia [...] października 2007 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do pytań zawartych we wniosku dowodowym pełnomocnika stron, wyjaśniając szczegółowo zaistniałe wątpliwości. Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, dając tym samym możliwość zapoznania się ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego, przedstawionym w piśmie z dnia [...] października 2007 r. Mając na uwadze argumentację odwołania Minister wskazał, że czynności dowodowe zostały uzupełnione w toku postępowania odwoławczego, zaś przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przez organ odwoławczy nie znajduje w tym przypadku uzasadnienia. W tej sytuacji Minister uznał zasadność rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 5 marca 2008 r. C. i H.Ch. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2007 r. oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili organowi wyższego stopnia naruszenie: 1) obowiązku przeprowadzenia wnioskowanej rozprawy, pozwalającej na zadawanie pytań biegłemu (art. 89 § 2 K.p.a.), a tym samym: 2) obowiązku rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy (art. 7, 80 i 107 § 3 K.p.a.), wysłuchania stron (art. 10 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a.) i praworządności działania (art. 6 i 8 K.p.a.) na skutek zignorowania wniosku dowodowego pełnomocnika strony i pozbawienia jej prawa do czynnej weryfikacji dowodu z opinii biegłego na rozprawie, a następnie oparcia się na takim niepełnowartościowym dowodzie; 3) art. 80 K.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie operatu szacunkowego sporządzonego w sposób niezgodny z prawem jako dowodu w sprawie, a w konsekwencji 4) zasady słusznego odszkodowania w razie wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) obliczonej jako cena rynkowa wywłaszczanej nieruchomości (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu z daty wszczęcia postępowania), na skutek ustalenia tej wartości w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ pierwszej instancji przyjął, a organ odwoławczy zaaprobował pogląd, że nie ma potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, mimo tego że strona chce zadać pytania biegłemu w zakresie sporządzonej przez niego opinii. Tymczasem zgodnie z art. 89 § 2 K.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, zwłaszcza gdy z przepisu szczególnego wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Wydanie decyzji przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji, gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania i powoduje uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wydanie decyzji przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji, gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy (art. 54 ust. 2 prawa lokalowego) stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż wyłącza jeden z podstawowych warunków umożliwiających obiektywne wypowiedzenie się organu administracji w spornej sprawie. Skarżący zauważyli, że organ pierwszej instancji wyznaczył rozprawę w dniu [...] maja 2007 r., a więc dzień po złożeniu operatu, uniemożliwiając pełnomocnikowi zapoznanie się z operatem przed rozprawą (a nawet nie informując go o tym fakcie). W ocenie skarżących, taki sposób procedowania uniemożliwia nawet najbardziej starannej stronie przygotowanie się do rozprawy i narusza art. 79 § 1 K.p.a., który obliguje organ do zachowania terminu siedmiodniowego, po to aby strona mogła się przygotować, a w tym przypadku zapoznać z dowodem (operatem), co do którego będzie wyznaczona rozprawa. W przeciwnym razie wyznaczanie rozprawy mija się z celem. Ponadto skarżący zauważyli, że brak przeprowadzenia rozprawy z udziałem strony i biegłego, a więc uniemożliwienie stronie bezpośredniego zadawania pytań biegłemu, wbrew żądaniu strony, powoduje, że organ nie może opierać się na opinii biegłego jako dowodzie, zgodnie z art. 81 K.p.a. Uniemożliwienie stronie na rozprawie wypowiedzenia się na temat dowodu z opinii biegłego stanowiłoby pogwałcenie tego przepisu. Kategoryczne sformułowanie przepisu art. 81 K.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że zachowanie wymagań art. 79 i 81 K.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie zasady czynnego udziału strony we wszystkich istotnych czynnościach stanowi wadę kwalifikowaną niezależnie od wpływu na treść decyzji. Organ uniemożliwił bezpośredni kontakt z biegłym, zadawanie mu pytań (np. przyczyna przyjęcia wysokości współczynników korygujących). Bez możliwości weryfikacji rzetelności opinii jest ona bezwartościowa. Ponadto § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do operatu przyjęto tylko 9 transakcji, gdzie nieruchomości nabył Skarb Państwa na poszerzenie drogi krajowej (poz. 10-8 i 16 tabeli s. 8-10). Pozostałe transakcje ujęte w metodzie porównawczej są przeprowadzane przez inny podmiot (gmina) i na inne potrzeby (droga gminna), inna jest też lokalizacja nieruchomości (nie przylegają one do drogi krajowej). Nie były to więc nieruchomości podobne. Tym samym przy stosowaniu tej metody nie wzięto pod uwagę co najmniej kilkunastu nieruchomości, lecz zaledwie 9. Oznacza to, że metoda była zastosowana nieprawidłowo. W ocenie skarżących, wysokość odszkodowania jest nieadekwatna do wartości działki i narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił przedstawione wyżej ustalenia faktyczne przyznane przez organ. Odnośnie zarzutów co do niezapełnienia stronom udziału w postępowaniu Sąd powołał się na zawiadomienie Wojewody z [...] kwietnia 2006 r. o wszczęciu postępowania, w którym pouczono skarżących o prawie do przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów. W dniu [...] maja 2007 r. (po przeprowadzeniu w dniu w dniu [...] czerwca 2006 r. i [...] maja 2007 r. oględzin nieruchomości), rzeczoznawca majątkowy P.K. sporządził wycenę nieruchomości dla działki nr [...]. W dniu [...] maja 2007 r. Wojewoda Mazowiecki przeprowadził rozprawę z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i pełnomocnika wywłaszczanych (protokół rozprawy). Na rozprawie pełnomocnik stron zgłosił zastrzeżenia do cen transakcyjnych nieruchomości wybranych do porównań, a biegły odniósł się do nich stwierdzając, że dokonał doboru cen kierując się przepisami rozporządzenia. W dniu [...] maja 2007 r. pełnomocnik skarżących, w związku z otrzymaniem kopii operatu szacunkowego, przedstawił na piśmie pytania dotyczące wyceny, skierowane do rzeczoznawcy majątkowego i wniósł o ponowne przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłego, celem umożliwienia stronom bezpośrednie zadawanie pytań biegłemu. W tym samym dniu Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję o wywłaszczeniu przedmiotowego gruntu i ustaleniu odszkodowania zawierającą elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 119 ust. 1 ugn i 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Minister Infrastruktury jako organ odwoławczy, w trybie art. 136 K.p.a. uzupełnił postępowanie dowodowe o przedstawioną w piśmie z dnia [...] października 2007 r. odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na przedstawione przez strony pytania oraz zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (pismo z dnia [...] stycznia 2007 r.) W dniu [...] marca 2008 r. organ odwoławczy wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister zbadał prawidłowość przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i tryb ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu, za prawidłowe należało uznać stanowisko organów, że w niniejszej sprawie wycenę nieruchomości przeprowadzono zgodnie z wymogami art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (według stanu faktycznego nieruchomości istniejącego na gruncie w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej) szacując grunt przeznaczony pod drogi publiczne, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a więc z zachowaniem reguł określonych w 154 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W ocenie Sądu, operat szacunkowy z dnia 7 maja 2007 r. spełniał wymogi z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. i § 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Z wyceny wynika bowiem, że rzeczoznawca przy szacowaniu gruntu wziął pod uwagę atrakcyjne położenie działki przy drodze krajowej umożliwiające prowadzenie działalności gospodarczej (pkt 7 operatu), co znalazło odzwierciedlenie w przyjętym do wyceny współczynniku korygującym w górnej granicy (k 1.1). Rzeczoznawca wyjaśnił też że szacowana wartość jednostkowa jest większa od średniej ceny tego rodzaju nieruchomości występującej na rynku lokalnym, ze względu na położenie działki szerokim frontem przy drodze krajowej oraz jej przeznaczenie w planie przed przeznaczeniem na cel publiczny. Cenę rynkową 1 m2 działki nr [...] rzeczoznawca ustalił na 41,10 zł, a więc otrzymana kwota jest korzystna dla skarżących, skoro mieści się w górnym pułapie cen rynkowych gruntów przyjętych do porównań (cena min. 20,70 zł – cena max. 49,50 zł.). Na obniżenie ceny wywłaszczanej nieruchomości miały wpływ: brak aktualnej możliwości podłączenia do kanalizacji sanitarnej i możliwość doprowadzenia linii energetycznej z odległości 250 m (średnie możliwości wyposażenia gruntu w media) oraz ograniczenia w zabudowie gruntu (biegnąca przez działkę linia energetyczna oraz podziemny gazociąg wysokiego ciśnienia), co wyłącza z zabudowy pas ok. 12 m od sieci energetycznej i 50 m wzdłuż gazociągu (średnie możliwości inwestycyjne). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia art. 6-8, 10 § 1, 78 § 1 i 2, 79 § 2, 80, 81, 89 § 2, 107 § 3 K.p.a. oraz naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, mogącego mieć lub mającego wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewoda Mazowiecki zapewnił pełnomocnikowi stron zapoznanie się na rozprawie z operatem szacunkowym (przyznaje to pełnomocnik skarżących we wniosku dowodowym z dnia [...] maja 2007 r.) i możliwość bezpośredniej konfrontacji swoich spostrzeżeń z biegłym, z czego pełnomocnik stron skorzystał nie zgadzając się z cenami transakcyjnymi nieruchomości przyjętymi do porównań (wynika to z treści protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] maja 2007 r.). O tym, że pełnomocnik stron zapoznał się z operatem szacunkowym świadczy również – zdaniem Sądu – fakt, iż radca prawny P.J. na rozprawie nie domagał się jej odroczenia celem szczegółowego zapoznania się z treścią wyceny. W ocenie Sądu, pełnomocnik skarżących przyjął za wiarygodne wyjaśnienia rzeczoznawcy skoro nie zażądał szczegółowych wyjaśnień od biegłego, lecz wnosił o wyznaczenie terminu 1 miesiąca na podjęcie rozmów i zawarcie ewentualnej umowy. Sąd zauważył, że znaczenia dla sprawy nie mógł mieć przedłożony przez skarżących operat szacunkowy z dnia [...] marca 2007 r., skoro z jego treści wynika, że określona wartość rynkowa działki [...] ([...] zł) nie została wyliczona z przeznaczeniem pod drogę publiczną, lecz tylko w celu sprzedaży na wolnym rynku (pkt 11 ppkt 11.3 operatu). Sąd uznał przy tym za dopuszczalne uzupełnienie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. poprzez zażądanie od biegłego pisemnej odpowiedzi na przedstawione przez pełnomocnika stron pytania do operatu z dnia [...] maja 2007 r. co wypełniało przesłankę konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w nieznacznej części przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie (art. 136 w związku z art. 138 § 2 K.p.a.). W konsekwencji, wbrew temu co twierdzą skarżący, stronom i ich pełnomocnikowi został zapewniony kontakt z biegłym, który na piśmie odniósł się do 6 pytań postawionych przez strony we wniosku dowodowym. Subiektywne zaś przekonanie skarżących o wadliwości zleconej przez organ wyceny, niepoparte przy tym kontrwyceną gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne, a także chęć polemizowania z treścią operatu i dodatkowymi wyjaśnieniami biegłego nie uzasadniały przeprowadzenia przez organ w sprawie jeszcze jednej rozprawy. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wnieśli H. i C.Ch., reprezentowani przez radcę prawnego P.J., opierając ją o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. i zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego przez: – błędną wykładnię art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że wartość słusznego odszkodowania przysługującego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości może być zmniejszona ze względu na cel wywłaszczenia, jakim jest przeznaczenie nieruchomości pod drogi publiczne, – błędną wykładnię § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, skutkującą uznaniem prawidłowości operatu bez uwzględnienia, że zawierający ten przepis akt wykonawczy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na mocy art. 112 ust. 1 tej ustawy ma z założenia zastosowanie do nieruchomości wywłaszczanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, – ewent. oparcie się przy rekonstrukcji normy prawnej określającej sposób ustalania wysokości odszkodowania przysługującego na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. za nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycje drogowe na § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 18 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia ustalenie rzeczywistej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 89 § 2 K.p.a., art. 79 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. przez oddalenie skargi pomimo uniemożliwienia pełnomocnikowi stron zadawania pytań bezpośrednio biegłemu w toku postępowania administracyjnego, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi pomimo pominięcia w toku postępowania administracyjnego istotnego dowodu złożonego do akt sprawy – operatu z dnia 30 marca 2007 r., – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, jakim jest rzeczywista, rynkowa wartość przedmiotowej nieruchomości, podlegającej wywłaszczeniu. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto stwierdzając, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uzyskane odszkodowanie powinno pokryć szkodę, która odpowiada wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji odmawiając uchylenia decyzji wydanej w oparciu o operat ustalający inną niż rynkowa wartość (mimo wskazania przez biegłego, że nie ustalił ceny rynkowej) i pomijając inny sporządzony operat uwzględniający wartość nieruchomości w celu sprzedaży na wolnym rynku oraz opierając się na brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia – zdaniem kasatora – albo zaaprobował błędną wykładnię § 36 ust. 1, gdyż nie uwzględnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ma z mocy art. 112 ust. 1 tej ustawy zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w odmiennym trybie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo – przy przyjęciu, że wykładnia § 36 ust. 1 jest prawidłowa – winien uznać, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W przypadku nieruchomości wywłaszczonej z przeznaczeniem na drogę inną niż krajowa nie stosuje się procedury ze specustawy, lecz lokalizacja następuje na mocy zmiany planu zagospodarowania przestrzennego lub w drodze wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że wobec "działki inwestycyjnej", wyjętej z obrotu, spadek jej wartości rekompensowany jest w trybie art. 36 i 37 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – niezależnie od samego wywłaszczenia, co odnosi się także do przypadku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w trybie art. 50 tej ustawy. W obu tych przypadkach znaczna rekompensata następuje już w momencie zmiany przeznaczenia nieruchomości, ale jeszcze przed utratą prawa własności, a nawet przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że skoro właściciel nieruchomości już raz dostał odszkodowania za utratę wartości związaną ze zmianą przeznaczenia działki, to kolejne odszkodowanie za wywłaszczenie musi to uwzględniać. Stąd § 36 ust. 1 ogranicza zakres cen transakcyjnych dla nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Przy wywłaszczeniu w drodze specustawy usytuowanie drogi na nieruchomości odbywało się w decyzji lokalizacyjnej (art. 2 ust. 1), zaś w sprawach tych nie stosowano przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10). Zmiana przeznaczenia nieruchomości nie wiązała się z odrębnym odszkodowaniem, uzyskiwanym na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. Oznacza to zdaniem kasatora, że jednorazowe odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w trybie specustawy musi odzwierciedlać jej pełną wartość rynkową z uwzględnieniem jej dotychczasowego przeznaczenia, a w tym przypadku wielkiego obszaru inwestycyjnego. Oszacowanie tej nieruchomości następuje przy odpowiednim stosowaniu § 36 ust. 1, co powinno polegać na rozszerzeniu zakresu nieruchomości branych pod uwagę przy metodzie porównawczej zwłaszcza na te objęte transakcjami rynkowymi w okolicy. Skarżący uważa, iż taka wykładnia z poszanowaniem art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji jest możliwa i słuszna, a zaniechanie jej prowadzi do wniosku, że błędnie wyprowadzono treść normy prawnej określającej zasady szacowania nieruchomości. Dostrzegając ten błąd WSA powinien uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy P.p.s.a. Przy przyjęciu, iż WSA prawidłowo wyłożył omawiane przepisy należy uznać, że treść § 36 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodna z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 18 ust. 1 specustawy. Nie jest bowiem możliwe legalne ograniczenie mocą aktu wykonawczego konstytucyjnej zasady słusznej wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ wykonawczy określając sposoby szacowania nieruchomości nie był władny wprowadzać ograniczeń w zakresie wynikającego wprost z Konstytucji ustawowego nakazu ustalania rynkowej wysokości odszkodowania należnego przy wywłaszczaniu nieruchomości ze względu na cel wywłaszczenia jakim jest droga publiczna. Sąd pierwszej instancji winien więc odmówić zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia, a opierając rozstrzygnięcie bezpośrednio na art. 18 ust. 1 specustawy i art. 21 ust. 2 Konstytucji, uchylić decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy P.p.s.a. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna zarzucając Sądowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. powtarza argumentację skargi do WSA o nieuwzględnieniu przez organy wniosków o przeprowadzenie rozprawy przed organ odwoławczy, uniemożliwienie stronie zadawanie pytań, pominięcie złożonego, innego operatu w sprawie, niewyjaśnienia stanu faktycznego w kwestii rzeczywistej wartości nieruchomości, co doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. – Sąd odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Oceniając zasadność podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas jest skuteczny jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędy organu, których z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. nie dostrzegł Sąd, kasator upatruje w zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy, nieuwzględnieniu złożonego przez stronę operatu z [...] marca z 2007 r. sporządzonego przez innego rzeczoznawcę, a w konsekwencji niewyjaśnienie sprawy, uniemożliwienie stronie czynnego udziału na rozprawie i wydanie decyzji na podstawie wybiorczo dobranych dowodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie w kontekście jego oceny dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż znaczne błędy proceduralne nie miały miejsca. W sprawach wywłaszczeń prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie) stosownie do art. 23 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 118 u.g.n. wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji. Organ pierwszej instancji uczynił zadość temu obowiązkowi przeprowadzając w dniu [...] maja 2007 r. rozprawę z udziałem rzeczoznawcy majątkowego oraz pełnomocników stron. Powyższy termin rozprawy wyznaczony był ponownie wobec niestawienia się rzeczoznawcy w terminach [...] i [...] kwietnia 2007 r. Przed rozprawą strony otrzymały poprawiony operat szacunkowy, w którym określono wartość nieruchomości na dzień [...] maja 2007 r. Na rozprawie tej pełnomocnik skarżących wniósł zastrzeżenia co do cen transakcyjnych wybranych do porównań i wniósł o udzielenie terminu 1 miesiąca do podjęcia rozmów i zawarcia ewentualnej umowy z GDDKiA. Następnie zaś w dniu [...] maja 2007 r. wpłynął do Wojewody wniosek dowodowy stron formułujący pod adresem rzeczoznawcy sześć pytań związanych z opracowanym operatem i przyjętymi w nim założeniami z sugestią rozważenia celowości przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Wniosek ten nie został uwzględniony przez Wojewodę, bowiem w tym samym dniu została wydana decyzja o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. Jednakże wnioskowany dowód – wprawdzie bez zachowania formy rozprawy – został przeprowadzony w postępowaniu odwoławczym, o czym powiadomiono strony. Na zlecenie organów rzeczoznawca majątkowy P.K. w piśmie z dnia [...] października 2007 r. odniósł się do zastrzeżeń pełnomocnika, zaś przed wydaniem decyzji ostatecznej Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. powiadomił strony (w tym także pełnomocnika skarżących) o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania wniosków oraz oświadczeń. Jeśli organy w toku postępowania odwoławczego realizując w pełni wniosek pełnomocnika stron uzupełniły postępowanie, to działanie powyższe mieści się w ich uprawnieniach przewidzianych w art. 136 K.p.a. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż udzielone przez rzeczoznawcę odpowiedzi nie wymagały ponownego przeprowadzenia rozprawy, która w istocie już odbyła się przed organem pierwszej instancji, a jej przeprowadzenie ponowne miałoby na celu umożliwienie stronie prowadzenie polemiki z rzeczoznawcą nie przyczyniając się do wyjaśnienia sprawy. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy, wynikający z art. 118 ust. 1 u.g.n. nie może być bowiem tak rozumiany, iż każda kwestia sporna, bądź nieakceptowana przez stronę powinna na każdym etapie postępowania być wyjaśniona na rozprawie. Przeprowadzenie w tej sprawie rozprawy w dniu [...] maja 2007 r. z udziałem stron i rzeczoznawcy, uzupełnione następnie dodatkowym wyjaśnieniem rzeczoznawcy w toku postępowania odwoławczego czyniło zadość wymaganiom procesowym zarówno w kwestii zachowania formy postępowania jak również spełniało warunki pełnego wyjaśnienia sprawy przed podjęciem decyzji ostatecznej. Błędnie zarówno Sądowi pierwszej instancji jak i organom przypisano zarzut pominięcia operatu szacunkowego sporządzonego w marcu 2007 r. przez mgr inż. J.S., a uwzględniającego stan nieruchomości na dzień [...] marca 2007 r. oraz poziom cen na marzec 2007 r. jak dla gruntów budowlanych. Sąd odniósł się do powyższej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, akcentując, że operat ten został sporządzony w celu sprzedaży działki na wolnym rynku, a nie z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Nieuprawnione jest zarzucenie Sądowi niedostrzeżenia, iż w sprawie powinna mieć miejsce ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Stosowanie tej formy sprawdzenia zostało wyłączone przez ustawodawcę w ust. 2 art. 157 u.g.n., w myśl którego sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości operaty przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W przedmiotowej sprawie różnica pomiędzy wartościami nieruchomości w obu operatach polegała głównie na przyjęciu różnego celu wyceny, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej w kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Kwestionowana przez skarżących wycena działki nr [...] uwzględniała stan nieruchomości na dzień [...] listopada 2004 r. oraz wartość rynkową na dzień [...] maja 2007 r. Definicje wartości rynkowej wprowadziła ustawa o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem zasad sformułowanych w standardach o charakterze międzynarodowym oraz obowiązujących w państwach unijnych. Przewidują one, iż wartością rynkową jest szacunkowa kwota, za którą nieruchomość po odpowiednim czasie ekspozycji na rynku powinna zostać sprzedana w dacie dokonania wyceny w transakcji, zawartej pomiędzy niezależnymi stronami, dążącymi do sfinalizowania transakcji kupującym, a również dążącym do sfinalizowania transakcji sprzedającym, z których każdy działa w sposób kompetentny, ostrożny i bez przymusu (Komentarz do u.g.n. pod redakcją G. Bieńka – Wydawnictwo Prawnicze, LexisNexis Warszawa 2005, s. 467). Tę definicję ustawową rozwinięto w standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych (Warszawa 2000, str. II 1/2) różnicując je m.in. na wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania, dla alternatywnego sposobu wykorzystania, optymalnego wykorzystania, wymuszonej oraz przyszłej sprzedaży. Opracowany na podstawie art. 18 ust. 2 i odpowiednich przepisów u.g.n. operat szacunkowy uwzględnia wskazania zamieszczone w obu tych aktach prawnych. Nie popełnił Sąd pierwszej instancji błędu interpretacyjnego przyjmując, iż miał w tej sprawie zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, tj. aktu wydanego na podstawie art. 159 u.g.n., lecz z mocy art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., mającego zastosowanie przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie specustawy. Przepis ten zawiera wskazówkę obowiązującą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stanowiąc, iż ma zastosowanie podejście porównawcze przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z opracowanego operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca wyceniając przedmiotową nieruchomość przyjął podejście porównawcze przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Uzasadniono to rodzajem działki, jej przeznaczeniem oraz odpowiednią liczbą dostępnych transakcji porównawczych. Odpowiada to uregulowaniom z § 4 ust. 1, 2 i 4 przewidujących m.in., wybór do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Operat sporządzony w tej sprawie uwzględnia 18 transakcji zawartych na rynku lokalnym w okresie od lutego 2006 r. do kwietnia 2007 r. Sposób ustalenia ceny rynkowej z uwzględnieniem cech rynkowych, współczynników korygujących uśrednienie ceny i uwzględnienie dodatkowych walorów jak położenie przy drodze krajowej oraz przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego – pod usługi z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej –- nie uzasadnia twierdzenie o zaniżeniu wartości wywłaszczonej działki. Określając cenę 1 m2 według zbadanych transakcji, rzeczoznawca ustalił cenę minimalną 20,70 zł/m2, średnią 26,50 zł/m2 oraz maksymalną 45,50 zł/m2. Przyjęcie zatem kwoty 41,10 zł/m2 w żadnej mierze nie może być uznane za zaniżenie wartości rynkowej działki, zwłaszcza w kontekście szczegółowego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę jakie czynniki korygujące i w jakim rozmiarze zostały uwzględnione przy wycenie. Nie można także podzielić poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej o naruszeniu w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. Wywody o niezgodności przepisu wykonawczego z art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. skarżący opierają głównie na tym, iż przepis ten ogranicza przy ustalaniu wartości posługiwanie się podejściem porównawczym przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W argumentacji skargi kasacyjnej pominięto, iż definicja wartości rynkowej zawarta jest w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, o czym była mowa wyżej. Jeżeli wartością rynkową – jak wynika z ustawy – jest najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, to nie można cen nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne porównywać z cenami gruntów budowlanych, czy inwestycyjnych jak tego domaga się skarżący. Pozbawienie właścicieli nieruchomości rekompensaty przewidzianej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miałoby wpływać na obniżenie wysokości odszkodowania, przekracza granice tej sprawy. Nie można więc Sądowi pierwszej instancji czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego w tym zasad konstytucyjnych przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.