I OSK 1489/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2132/13 w sprawie ze skargi S. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego E. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2132/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego E. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 6 czerwca 2013 r., którą odmówił przyznania renty w drodze wyjątku dla małoletniego S. B. po zmarłym ojcu S. B. Prezes ZUS wyjaśnił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wskazane w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z powyższym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Podał, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. W toku postępowania ustalono, że w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca wnioskodawcy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udowodnił on 3 lata 2 miesiące i 4 dni tych okresów. Organ podniósł, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Prezes ZUS wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż ojciec małoletniego S. B. posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 22 lata 5 miesięcy i 29 dni. Natomiast w okresach od 31.03.1999 r. do 3.06.2001 r., od 10.06.2002 r. do 12.10.2003 r., od 1.10.2004 r. do 2.10.2005 r. i do 1.12.2008 r. do 31.07.2011 r. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Ponadto w okresie od 4.03.1999 r. do 30.03.1999 r. ojciec dziecka prowadził działalność gospodarczą bez odprowadzenia składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Jednocześnie organ wskazał, iż matka małoletniego – E. B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, iż w wyżej wymienionych przerwach ojciec dziecka pracował bez ubezpieczenia. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych podejmowanie pracy i prowadzenie działalności gospodarczej bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki. Nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, nie wskazuje na istnienie szczególnych okoliczności, uniemożliwiających nabycie świadczenia w trybie zwykłym. Jednocześnie organ wskazał, iż trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. B. reprezentująca małoletniego syna S. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia z ubezpieczenia społecznego przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania go w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Jednakże uznaniowość nie oznacza wcale pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, gdyż jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stosownie do treści art. 124 ustawy emerytalno-rentowej. Zatem Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zobowiązany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a ), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przekroczył tak określonych granic uznania administracyjnego, zaś podjęte rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku długość stażu ubezpieczeniowego wnioskodawcy, aczkolwiek ważna, to jednak nie ma decydującego znaczenia. Istotne są natomiast powody braku uprawnień wnioskodawcy do świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Ustalenie zatem wymaga, czy brak uprawnień do świadczenia zwykłego został spowodowany okolicznościami szczególnymi, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej. W orzecznictwie przyjmuje się, iż okolicznościami szczególnymi na potrzeby stosowania powołanego przepisu są trudne do przezwyciężenia przeszkody, zdarzenia bądź trwałe stany, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Rozumie się przez nie także wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia i związanego z nim obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd zwrócił uwagę, że w przypadku renty rodzinnej po zmarłym ubezpieczonym, szczególne okoliczności winny być odnoszone do zmarłego, gdyż renta rodzinna jest pochodną jego świadczenia. Stąd też podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące sytuacji jej i jej małoletniego syna nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie sposób uznać, by brak uprawnień ojca dziecka do świadczenia w trybie zwykłym był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Z akt postępowania wynika bowiem bezspornie, że powodem jego zbyt krótkiego stażu ubezpieczeniowego było pozostawanie przez ojca dziecka poza ubezpieczeniem. Fakt, że w tym czasie podejmował on prace dorywcze, jak to określiła sama skarżąca, "na czarno" – z pominięciem ubezpieczenia, jakkolwiek może być zrozumiały ze względu na przymus ekonomiczny, jednak nie może być uznany za okoliczność szczególną, na której zaistnienie sam zainteresowany nie miał wpływu. Osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Podejmowanie zatrudnienia bez ubezpieczenia jest świadomym wyborem zainteresowanego a tym samym nie może być uznane za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż w regionie, w którym zamieszkiwała wraz z mężem panuje duże bezrobocie, nie może być w tym przypadku okolicznością szczególną, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby zmarły ojciec dziecka był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Sąd wskazał, że małoletni oraz jego matka znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej. Jednakże trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla młodzieży uczącej się. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. B. – reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego E. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, tj. przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr I62, poz. 1118 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka w postaci szczególnych okoliczności do uzyskania przez skarżącego świadczenia w drodze wyjątku; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności pominięcie faktu, że S. B. nie ze swojej winy pozostawał bez stałego zatrudnienia. Zaniechanie ustalenia sytuacji materialnej skarżącego w kontekście nie posiadania niezbędnych środków na utrzymanie, pominiecie faktu, że względu na wiek nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, pominięciem faktu utraty przez przedstawiciela ustawowego - matkę skarżącego w toku postępowania pracy. Zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy i przyjęcie, ze środki uzyskiwane przez matkę skarżącego z tytułu zasiłku dla bezrobotnych zapewniają skarżącemu niezbędne środki na utrzymanie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie istotna jest funkcja jaką pełni art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa", który był podstawą decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie renty. Na mocy tego przepisu ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wskazanych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przy czym kwestią zasadniczą jest czy zaistniały "szczególne okoliczności", bowiem pozostałe przesłanki zostały spełnione. Szczególne okoliczności to takie, które w danej sprawie administracyjnej, która jest za każdym razem indywidualna są tego rodzaju, że można stwierdzić, że sprawa nie jest zwykła, że zaszło coś nadzwyczajnego, odbiegającego od zwykłych okoliczności, które występują dość powszechnie. W niniejszej sprawie strona skarżąca upatruje tych okoliczności w występowaniu bezrobocia i pracy z pominięciem ubezpieczenia, tj. pracy "na czarno". Jednak trudno uznać, że Wojewódzki Sąd popełnił błąd w ocenie, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń odmówił przyznania świadczenia. Za taką okoliczność uznana być nie może praca bez zgłoszenia do opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne. Świadczenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy może być przyznane w drodze wyjątku, o ile wystąpią te szczególne okoliczności, nie jest to zatem świadczenie zwykłe, ale świadczenie o charakterze wyjątkowym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie można zarzucić organowi oraz Sądowi, że błędnie niedostatecznie i niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny, nie dopatrując się przesłanek do przyznania świadczenia. Należy także w pełni podzielić stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenie z tytułu pomocy społecznej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).