I OSK 1497/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1028/17 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1028/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rozstrzygniecie to zapadło w następujących okolicznościach sprawy: Na wniosek skarżącego wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej obecnie działki o numerach [...], nr [...] i nr [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta Poznański, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda Wielkopolski uchylił tę decyzję i przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało następnie zaskarżone do sądu administracyjnego, a ten wyrokiem z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 754/16, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Rozpoznając ponownie odwołanie Miasta Poznań od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r., Wojewoda Wielkopolski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nieruchomości. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy zauważył, że cel wywłaszczenia w umowie przenoszącej własność nieruchomości wynika z zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 1974 r. zatwierdzającego szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Piątkowo - Naramowice (Dz. Urzędowy Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] lutego 1974 r., nr [...] - dalej zarządzenie z 1974 r.). Była nim realizacja wysokiego budownictwa mieszkaniowego w ramach projektowanej dzielnicy mieszkaniowej Piątkowo - Naramowice. W dacie zawarcia aktu notarialnego nieruchomość miała numer [...] i powierzchnię [...] ha. Natomiast działki, o zwrot których wniosła strona, to obecnie działka nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 i działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Organ odwoławczy podkreślił, iż analiza zarządzenia z 1974 r. zatwierdzającego plan miejscowy prowadziła do konkluzji, że obszar nieruchomości znajdował się w obrębie symbolu G, dla którego ustalenia wyznaczał podsymbol G1MW. Załącznik graficzny wskazywał, że osiedle miało składać się z kilku budynków wielorodzinnych mieszkalnych, a na mapie stanowiącej plan nie skonkretyzowano dokładnego przebiegu dróg dojazdowych, czy infrastruktury osiedlowej. W dniu [...] kwietnia 2013 r. działka o numerze [...] stanowiła drogę wewnętrzną wykonaną z kostki brukowej, działka nr [...] była uporządkowaną zielenią z nasadzeniami ozdobnych drzewek, działka nr [...] była dalszą częścią uporządkowanego trawnika z nasadzeniami drzewek liściastych, a działka o numerze [...] stanowiła teren utwardzony kostką brukową i około [...] m2 trawnika. Ze zdjęć lotniczych prezentujących przedmiot postępowania wykonanych w dniach [...] maja 2001 r., [...] czerwca 2003 r. i [...] stycznia 2007 r. zdaniem organu wynika, że opisane drogi dojazdowe wraz z zielenią istniały przed [...] grudnia 2006 r. Ze zdjęć wynika również, że na południowy zachód od przedmiotowych działek powstało osiedle, a na części wywłaszczonej nieruchomości powstały obiekty współtworzące osiedle Stefana Batorego, które powstało pod koniec lat 90-tych ubiegłego wieku. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n., poprzez ich wadliwą wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podniósł, że przy ocenie realizacji celu jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej dla jego prawidłowego funkcjonowania. Wbrew zarzutom skargi, czyniąc ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia i realizacji tegoż celu Wojewoda nie uchybił wskazanym w skardze przepisom postępowania, a ustalony stan faktyczny znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Jest niespornym w ocenie Sądu, że organ odwoławczy przyznał, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła z pewnym opóźnieniem. Jednakże rozstrzygając przedmiotową sprawę organ nie mógł pominąć w swoich rozważaniach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Skoro więc organ ustalił, że wywłaszczenie zostało dokonane umową z dnia [...] marca 1976 r. tj. przed [...] maja 1990 r., a cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został zrealizowany przed dniem [...] września 2004 r. (okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego), to niezależnie od tego czy realizacja tego celu nastąpiła z zachowaniem czy uchybieniem 7-letniego terminu, o którym mowa w art. 137 u.g.n., nie można mówić o zbędności wywłaszczenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: - przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez: • bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny - mimo ziszczenia się przesłanek oraz upływu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n.; • bezpodstawne przyjęcie, iż zmiana założeń zagospodarowania spornych działek przez zastąpienie planowanych obiektów zielenią oraz drogami dojazdowymi nie stanowi o braku realizacji celu wywłaszczenia; • niezastosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. pomimo ziszczenia się przesłanek nakazujących zwrot skarżącym przedmiotowej nieruchomości; - przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. przejawiające się w: • ustaleniu w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, wskazujących na to, że infrastruktura powstała na przedmiotowych działkach albowiem taka infrastruktura nie mogła powstać przed 1998 r., albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy, tj. w szczególności decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1998 r. nie pozwala na przyjęcie, iż wcześniej jakiekolwiek prace na tej działce były prowadzone; • wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia; • wydaniu rozstrzygnięcia z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść skarżącego, w oparciu o tezy nie mające pokrycia w zebranym dotąd materiale dowodowym; • bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany przed datą [...] września 2004 r. w sytuacji, w której brak jest dowodów świadczących w sposób jednoznaczny o tym, że jakakolwiek infrastruktura powstała na przedmiotowych działkach w tym okresie czasu. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Miasta Poznań wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Strona zaznaczyła, że wbrew twierdzeniem skarżącego cel, na jaki nieruchomość została nabyta został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych, które okazały się nieusprawiedliwione. Lektura uzasadnienia kwestionowanego wyroku wskazuje na to, iż Sąd pierwszej instancji przy ocenie zarzutów podniesionych w skardze kierował się nie tylko brzmieniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami mających zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy (a konkretnie art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy) lecz przede wszystkim treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). Trybunał orzekł w tym wyroku, że przywołany przepis, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W realiach niniejszej sprawy kwestia konstytucyjności przepisu, będącego normatywną podstawą rozstrzygnięć organów orzekających o roszczeniu o zwrot nieruchomości miała fundamentalne znaczenie. Wyrok Trybunału skutkował bowiem tym, że w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych lub nabytych na cele publiczne przed dniem [...] maja 1990 r., a na których cel publiczny zrealizowany został przed dniem [...] września 2004 r., terminy wskazane w art. 137 u.g.n. nie mogły być brane pod uwagę. Przypomnieć wobec tego trzeba, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 1976 r. poprzednik prawny skarżącego zbył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości stanowiącej wówczas działkę nr [...] arkusz mapy [...], obręb P. o powierzchni [...] ha. Celem przeniesienia prawa własności była budowa dzielnicy P. – N. Tym samym nieruchomość została nabyta przed [...] maja 1990 r., co wypełniało pierwszą z przesłanek wskazanych w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W toku prowadzonego postępowania Starosta Poznański stwierdził, że grunt objęty wnioskiem o zwrot zagospodarowano pod infrastrukturę osiedlową (drogi i zieleń urządzona). Na dzień [...] kwietnia 2013 r. działka o numerze [...] stanowiła bowiem drogę wewnętrzną wykonaną z kostki brukowej, działka nr [...] była zajęta pod uporządkowaną zieleń z nasadzeniami, działka nr [...] była natomiast dalszą częścią uporządkowanego trawnika z nasadzeniami drzewek liściastych, z kolei działka o numerze [...] stanowiła teren utwardzony kostką brukową i około [...] m2 trawnika. Powyższe świadczy o tym, że cel publiczny, w związku z którym nieruchomość została nabyta został zrealizowany. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika niezbicie, że realizacja celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta nie nastąpiła bezpośrednio po przejściu prawa własności lecz z pewnym opóźnieniem. Z perspektywy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej oraz brzmienia powołanego wyżej wyroku Trybunału, fundamentalne znaczenie miało więc ustalenie, czy realizacja ta miała miejsce przed dniem [...] września 2004 r. – czyli datą wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), która nadała art. 137 u.g.n. aktualne brzmienie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2014 r. wynika, że zagospodarowanie spornych nieruchomości następowało co najmniej dwuetapowo: w latach 1998 – 1999 oraz w latach 2005 – 2006 r. W tym ostatnim okresie charakter prowadzonych inwestycji określony został jako modernizacja drogi dojazdowej do ul. U. oraz terenów przyległych. Potwierdzeniem tych okoliczności są zgromadzone w aktach zdjęcia lotnicze, zwłaszcza z [...] maja 2001 r. oraz z dnia [...] czerwca 2003 r., na których uwidocznione zostały zarówno drogi dojazdowe jak i towarzysząca im zieleń o niewątpliwie urządzonym charakterze. Skoro zatem pierwotne zagospodarowanie nastąpiło w okresie 1998 – 1999 a zdjęcia lotnicze potwierdzają istnienie drogi dojazdowej oraz urządzonej zieleni, to późniejsze prace modernizacyjne nie miały znaczenia dla oceny stopnia realizacji celu publicznego. W istocie więc, jak trafnie przyjął to Sąd pierwszej instancji oceniając wniosek o zwrot nieruchomości, należało mieć na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. i przyjąć, że w tych konkretnych okolicznościach sprawy termin, o którym mowa w art. 137 u.g.n. nie mógł być brany pod uwagę. To z kolei oznacza, że trafnie przyjęto, iż cel publiczny został zrealizowany. Nie ma zarazem racji skarżący kasacyjnie, który zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. zwraca uwagę na fakt, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, a ponadto nie ustalono kiedy cel ów został zrealizowany. Przeciwnie, zgromadzony materiał dowodowy w sposób wyczerpujący odpowiadał na pytanie o charakter inwestycji powstałej na nieruchomościach wnioskodawcy. Skoro bowiem umowa z dnia [...] marca 1976 r. zawarta została na potrzeby budowy dzielnicy P. – N., a zarządzenie z 1974 r. zatwierdzało plan na którym teren ów objęty był symbolem "G" i podsymbolem "G1MW" bez szczegółowego rozplanowania poszczególnych elementów infrastruktury, to stan zaistniały przed dniem [...] września 2004 r. odpowiadał celowi nabycia nieruchomości. W tym zaś kontekście niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 6 u.g.n., wobec niesprecyzowania jakichkolwiek argumentów na poparcie tej tezy zwłaszcza, że przepis ten nie był stosowany ani przez Sąd ani też przez którykolwiek z organów. Chybione okazały się również zarzuty naruszenia art. 6 - 9 oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 k.p.a. albowiem zarówno podstawa prawna kontrolowanych przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięć, jak i elementy wydanych przez nie decyzji administracyjnych nie budziły zastrzeżeń. W świetle zaś zgromadzonego materiału dowodowego trudno mówić o uchybieniach w tym zakresie, skoro argumenty strony w tej części skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do próby polemiki z treścią powołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast pozostałe strony postępowania nie zażądały jej przeprowadzenia.