I OSK 150/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3074/21 w sprawie ze skargi C. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 października 2021 r. nr 90/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od C. K. na rzecz A. L. i J.K. (solidarnie) kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2022 r. I SA/Wa 3074/21, po rozpoznaniu skargi C. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 7 października 2021 r. nr 90/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego: 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz C. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 2 czerwca 2021 r. A. L. i J. K. złożyły wniosek o wykreślenie H. K., ujawnionej jako współwłaścicielka w udziale 1/2 do działek o nr ewid. [...] o powierzchni ogólnej 7,48 ha położonych w obrębie D[...], gm. K[...] oraz wykreślenie C. K. ujawnionego jako władającego ww. działkami. Powołały się na postanowienie Sądu Rejonowego w Ostrołęce z 31 grudnia 1991 r. I Ns 845/91 o nabyciu spadku po H. K., postanowienie Sądu Rejonowego w Ostrołęce z 23 listopada 1998 r. I Ns 855/98 o nabyciu spadku po A. K. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Ostrołęce z 13 marca 2020 r. I Ns 1065/17 o zasiedzeniu przez H. K. ww. działek. Postanowieniem z 19 sierpnia 2021 r. Starosta Ostrołęcki zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne wskazując na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, w postaci ustalenia spadkobierców H. K. Zażalenie na ww. postanowienie złożyły A. L. i J. K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ wojewódzki, organ odwoławczy) postanowieniem z 7 października 2021 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Starosty Ostrołęckiego z 19 sierpnia 2021 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia H. K. i C. K. z ewidencji gruntów i budynków przypisanych do działek o nr ewid. [...] o powierzchni ogólnej 7,48 ha położonych w obrębie D[...], gm. K[...]. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł C. K. wnosząc o jego uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu I instancji skarżący trafnie wywiódł, że błędne jest przekonanie organu odwoławczego, iż zagadnieniem wstępnym w rozpatrywanej sprawie nie jest postępowanie spadkowe po H. K., ujawnionej w ewidencji gruntów jako właściciel w udziale ½ części nieruchomości. Wojewódzki Sąd zauważył, że postępowanie aktualizacyjne dotyczy wniosku o wykreślenie wpisu ewidencyjnego dotyczącego m.in. zmarłej H. K. Sąd I instancji przywołując art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.) stwierdził, że gdy umiera osoba będąca dotąd ujawniona w ewidencji jako współwłaściciel nieruchomości, w jej prawa jako strona wstępuje następca prawny. Jeżeli nie jest on znany, niezbędnym jest ustalenie powyższego, gdyż udział następców prawnych właściciela w tym postępowaniu jest obowiązkowy. W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotnym pozostało, że H. K. jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaściciel nieruchomości w udziale ½ i posiadała przymiot strony w postępowaniu aktualizacyjnym. Informacja więc o złożeniu przez C. K. wniosku o nabycie praw do spadku po zmarłej jego matce – H. K., powinna skłonić organy do przyjęcia, że istnieje zagadnienie prawne, którego rozstrzygnąć nie jest władny organ prowadzący postępowanie w ramach przypisanych mu kompetencji. Powyższe doprowadziło do sytuacji, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły A. L. i J. K., zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciły naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie wszczęte przez C. K. o nabycie praw do spadku po H. K. przed Sądem Rejonowym w Ostrołęce ma znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw, a skarżący nie wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami. W oparciu o powyższe wniesiono o: 1. uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano na okoliczność, że obecnie jedynymi właścicielkami w/w nieruchomości są skarżące kasacyjnie. Tytuł własności nabyły w drodze dziedziczenia (postanowienie Sądu Rejonowego w Ostrołęce z 31 grudnia 1991 r. I Ns 845/91; postanowienie Sądu Rejonowego w Ostrołęce z 23 listopada 1998 r. I Ns 855/98). Mocą tych postanowień Spadek po H. K. został nabyty przez A. K., a spadek po A. K. został nabyty przez skarżące kasacyjnie. W skład majątku spadkowego po H. K., a później po A. K. wchodziły objęte wnioskiem działki ewidencyjne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c) p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej, jeżeli jej podstawę stanowi prawomocne orzeczenie sądu. Dopiero odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2c). W orzecznictwie podnosi się jednolicie, że "Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje natomiast, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny" (zob. wyrok NSA z 27.09.2023 r. I OSK 270/22, LEX nr 3618896). Jeśli zatem na podstawie dokumentów będących w posiadaniu organu, o których mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. (niezależnie od tego, czy aktualizacja ma nastąpić z urzędu, czy na wniosek – art. 24 ust. 2a p.g.k.) organ może dokonać aktualizacji danych zawartych w ewidencji, to nie wszczyna postępowania administracyjnego kończonego decyzją, lecz dokonuje wpisu w drodze czynności materialno-technicznej. Nie może być w takiej sytuacji mowy o postępowaniu prejudycjalnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie ma on zastosowania do czynności materialno-technicznej. W niniejszej sprawie organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dysponuje dokumentami umożliwiającymi aktualizację danych podmiotowych zawartych w ewidencji. Są nimi postanowienie o zasiedzeniu nieruchomości przez H. K. (I Ns 1065/17 z 13 marca 2020 r.), od którego apelacja została oddalona oraz postanowienia spadkowe ustalające następców prawnych po H. K. Organ ewidencyjny nie ma natomiast jakiejkolwiek możliwości ustalania, czy ktokolwiek inny także zasiedział nieruchomość lub czy wchodziła ona w skład małżeńskiej wspólności majątkowej, jeżeli nie wynika to z prawomocnego orzeczenia sądowego. Ewentualne uzyskanie takich orzeczeń sądowych w przyszłości może co najwyżej prowadzić do kolejnej aktualizacji danych ewidencyjnych. Jeżeli żądaniem wnioskodawców aktualizacji nie są objęci następcy prawni H. K., to ich ustalanie jest zbędne, jeżeli z dokumentów urzędowych wynika, kto aktualnie powinien być ujawniony jako właściciel działek w ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ organ ewidencyjny w chwili obecnej dysponuje orzeczeniami sądowymi pozwalającymi na aktualizację wpisu w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej, nie może być mowy o zawieszeniu postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu należy w tej sytuacji uznać za usprawiedliwiony. Skargi kasacyjnej nie można natomiast oprzeć wyłącznie na przepisie o charakterze wynikowym, jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tym niemniej zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.ps.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.