I OSK 1500/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 249/08 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na listopad 2007 roku i odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres 35 miesięcy wstecz poprzedzających przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 249/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za miesiąc listopad 2007 r. i odmowy jego przyznania za okres 35 miesięcy poprzedzających tę datę. W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentacje faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Burmistrz Miasta Oleśnica przyznał T. K. zasiłek pielęgnacyjny za miesiąc listopada 2007 r. oraz odmówił przyznania tego świadczenia za okres 35 miesięcy wstecz poprzedzających przyznanie stronie zasiłku pielęgnacyjnego podając, że wnioskodawca złożył w dniu 27 grudnia 2007 r. prawidłowy i kompletny wniosek wraz z orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 września 2001 r. oraz 5 grudnia 2007 r.; w orzeczeniu z dnia 5 grudnia 2007 r. stwierdzono, że niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa. Na tej podstawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. organ przyznał wnioskodawcy świadczenie na czas nieokreślony od dnia 1 grudnia 2007 r., a na skutek kolejnego pisma strony z dnia 31 grudnia 2007 r. orzekł, jak w sentencji przedstawionej na wstępie decyzji. O takiej treści rozstrzygnięcia zadecydowały przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm./, a także orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07, które stanowiło podstawę do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za miesiąc listopad 2007 r. W miesiącu tym strona wszczęła postępowanie o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, mającego wpływ na powstanie prawa do zasiłku. Na skutek odwołania T. K. domagającego się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres ostatnich 35 miesięcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...]lutego 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i cytując przepisy prawa materialnego podzieliło w całości argumentację organu I instancji. W skardze T. K. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego ze względu na naruszenie prawa materialnego, a to art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na jego zastosowaniu w sytuacji gdy została stwierdzona niezgodność tego przepisu z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły początkowy miesiąc przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego na listopad 2007 r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą), prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skarżący złożył wniosek o zasiłek pielęgnacyjny 27 grudnia 2007 r., żądając następnie wnioskiem z 31 grudnia 2007 r. wyrównania zasiłku za poprzednie 36 miesięcy. Ustalając początkową datę przysługiwania prawa do tego świadczenia wskazano miesiąc wcześniejszy (listopad 2007), kierując się stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (OTK ZU 2007, Nr 9A, poz. 106). W wyroku tym stwierdzono, że art. 24 ust. 2 ustawy w zakresie, w jakim powoduje, że osoba uzyskująca orzeczenie o niepełnosprawności w wyniku rozpatrzenia odwołania, spotyka się z przyznaniem świadczenia dopiero od dnia, w którym - z powodu przedłużającej się procedury odwoławczej - przedstawia ten dokument organowi wraz z wnioskiem, jest niezgodny z art. 2 i z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Celem tego wyroku było zapobieżenie odraczaniu początkowej daty przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego z powodu czasochłonnego postępowania odwoławczego przed właściwym zespołem do spraw niepełnosprawności. Z tych względów przyjęto, że skoro skarżący złożył powtórny wniosek o ustalenie niepełnosprawności w listopadzie 2007 r. (jakkolwiek upływ czasu nie wynikał w tym wypadku ze wszczęcia postępowania odwoławczego), to od tego miesiąca wnioskodawca powinien korzystać z zasiłku pielęgnacyjnego. W nowym orzeczeniu ustalono, że wymagany umiarkowany stopień niepełnosprawności występuje w przypadku strony od dzieciństwa (tj. powstał przed 21 rokiem życia). Zasiłek przysługuje zatem od listopada 2007r., gdyż wcześniej zainteresowany nie wykazał wymaganej odmiany niepełnosprawności. W skardze kasacyjnej T. K. reprezentowany przez adwokata zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, przy zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy rozpoznawaniu sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/2007 stanowiącego, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP podczas, gdy w sprawie wyrok obowiązuje i ma zastosowanie. Uzasadniając powyższy zarzut wskazano na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym na fragment odnoszący się do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, a także na możliwość wykładni przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez sądy przy uwzględnieniu art. 8 Konstytucji RP. W konkretnym przypadku skarżący w 2001 r. nie skorzystał z procedury odwoławczej, a pozbawiony został zasiłku nie ze swej winy tylko z powodu błędu lekarza orzecznika, który błędnie określił moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie można uznać, że postawa skarżącego nie zasługuje na ochronę prawną co prowadzi do wniosku, że Sąd naruszył art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podjęte działania skutkowały dopiero w 2007 r. prawidłowym orzeczeniem i dlatego skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku w grudniu 2007 r., po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Prowadzi to do wniosku, że Sąd I instancji orzekał na podstawie przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP. Tymczasem orzeczenie Trybunału ma na celu przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, co przy uwzględnieniu 3-letniego terminu przedawnienia uzasadnia żądanie przyznania świadczenia za okres 35 miesięcy wstecz. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie. Podkreślono, że początkowa data przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego jest wyznaczana, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, przez dzień złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wskazany w skardze kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu tylko w zakresie, w jakim regulacja ta opóźnia datę nabycia świadczenia wobec osób, które w zwykłym toku instancji kwestionują wadliwe orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez powiatowy zespół. W stosunku do pozostałych zainteresowanych przepis ten działa w sposób bezwzględny i uniemożliwia wsteczne nabywanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres sprzed uzyskania dokumentacji wymaganej wraz z wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy rozpoznawaniu sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/2007. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Stosownie natomiast do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Materialnoprawną podstawą dochodznego świadczenia są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm./, zwanej dalej u.ś.r., w tym, art. 16 ust. 3. Przepis ten, jako jeden z warunków nabycia zasiłku pielęgnacyjnego przez osobę w wieku powyżej 16 roku życia wymaga wykazania za pomocą stosownego orzeczenia zespołu do spraw niepełnosprawności, że niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym powstała do ukończenia 21 roku życia. W konkretnym przypadku poza sporem pozostaje, że skarżący niepełnosprawność taką wykazał dopiero orzeczeniem zespołu pierwszej instancji z dnia 5 grudnia 2007 r., gdyż poprzednio uzyskane ostateczne orzeczenie zespołu pierwszej instancji (z 5 września 2001 r.) początkową datę takiej niepełnosprawności ustaliło na rok 1991; w tym roku skarżący miał 37 lat. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 stwierdzono, że art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wyrok powyższy ma charakter zakresowy co oznacza, że ocena Trybunału Konstytucyjnego obejmowała stwierdzenie niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 u.ś.r. tylko wobec takich podmiotów, o których Trybunał wprost wypowiedział się w sentencji swojego orzeczenia. Przyczyną stwierdzenia częściowej niekonstytucyjności była konieczność zapewnienia zainteresowanym świadczenia także wówczas, gdy osoby te ubiegając się o urzędowe potwierdzenie wymaganego stopnia niepełnosprawności, wszczynają długotrwałe postępowanie odwoławcze przed wojewódzkim zespołem (względnie przed sądem powszechnym). Takie osoby, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dopiero po wielu miesiącach uzyskują niezbędne do wykazania niepełnosprawności prawidłowe, ostateczne orzeczenie (względnie wyrok sądu powszechnego). Ustalenie początkowej daty przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego nie powinno wówczas przypadać na dzień kompletnego udokumentowania wniosku, ale już na dzień złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. WSA prawidłowo zaakceptował ustalenia organów, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja objęta powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie miała miejsca i skarżący do takiej kategorii podmiotów w nie należy. Jest tak dlatego, gdyż T. K. z wnioskami o zasiłek pielęgnacyjny wystąpił dopiero 27 i 31 grudnia 2007 r., dołączając wymaganą dokumentację w postaci ostatecznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 grudnia 2007 r. Nie występuje więc w takim przypadku konieczność ochrony przed spóźnionym nabyciem zasiłku z powodu wydłużającego się postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie niepełnosprawności. Uzyskując orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 5 grudnia 2007 r. i składając wniosek o zasiłek pielęgnacyjny skarżący kasacyjnie powołał się na zupełnie nowe rozstrzygnięcie zespołu do orzekania o stopniu niepełnosprawności, które nie stanowiło jakiejkolwiek kontynuacji postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia 5 września 2001 r., ustalającym początek niepełnosprawności na rok 1991. Zatem uzyskanie orzeczenia ustalającego początkową datę powstania niepełnosprawności przypadającą na odpowiedni okres (od dzieciństwa), nie było następstwem długotrwałego postępowania przed wojewódzkim zespołem względnie przed sądem powszechnym. Było skutkiem zaniechania w roku 2001 procedur odwoławczych, mających na celu zmianę pierwotnego orzeczenia (w toku instancji lub w postępowaniu sądowym). Dopiero złożony w listopadzie 2007 roku ponowny wniosek o ustalenie początkowej daty niepełnosprawności i postępowanie przed właściwym zespołem doprowadziło do uzyskania korzystnego orzeczenia, dającego podstawę w świetle art. 16 ust. 3 u.ś.r. uzyskania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym o ustalenie tej niepełnosprawności skarżący wystąpił, tj. od listopada 2007 r. Zgodzić należy się w tym miejscu ze skargą kasacyjną, że zgodnie z oceną Trybunału Konstytucyjnego sądy powinny stosować art. 24 ust. 2 u.ś.r. w sposób zapobiegający utracie świadczeń za okres odpowiadający wydłużającemu się - bez winy strony - postępowaniu w sprawie ustalenia niepełnosprawności. Jednakże w przypadku skarżącego sytuacja taka - co już wyżej wskazano - nie miała miejsca. Jeszcze raz podkreślić należy, że o braku podstaw do przyznania świadczenia za okres 35 miesięcy wstecz przed datą wystąpienia z wnioskiem, nie zadecydowało wydłużające się postępowanie przed zespołem, ale świadoma akceptacja niekorzystnego orzeczenia z 2001 r. Końcowo należy też zauważyć, że skarżący ubiegał się o zasiłek określony w przepisie art. 16 ust. 3 u.ś.r., przewidziany dla osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego ustalił sytuację prawną osób określonych w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., tj. osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Stąd też i z tej przyczyny przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego "wstecz", tj. za okres wyprzedzający datę ustalenia stopnia niepełnosprawności nabytej przed 21 rokiem życia, prowadziłoby do naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził jego niekonstytucyjności. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 190 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.