I OSK 151/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W.-J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 732/12 w sprawie ze skargi M. W.-J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy na rzecz M. W.-J. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 732/12, oddalił skargę M. W.-J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 4 stycznia 2012 r. M. W.-J. wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. jako organu likwidacyjnego z wnioskiem o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem Fiat 126p, nr rej. [...] od dnia usunięcia z drogi, tj. od dnia 6 września 2008 r. do dnia 6 marca 2009 r. (182 dni) w kwocie 4.514,10 zł, przyjmując stawkę za pierwszą dobę dozoru w wysokości 61,50 zł i po 24,60 zł za każdą następną dobę. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ż. wezwał stronę do przedłożenia dowodów stanowiących podstawę wyliczenia wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad przedmiotowym pojazdem oraz wskazanie kryteriów, jakimi kierował się dozorca przy określeniu wynagrodzenia i wskazanie dowodów potwierdzających poniesione wydatki. W udzielonej odpowiedzi M. W.-J. wskazała, że podstawę ustalenia wysokości żądanego wynagrodzenia za dozór pojazdu stanowi uchwała Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2007r. Nr XXIII/296/07, z której wynika, że stawka za pierwszą dobę parkowania wynosi 61 zł, a za każdą następną 24,40 zł. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ż. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o przyznaniu tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór przedmiotowego pojazdu w okresie pierwszych sześciu miesięcy od dnia usunięcia z drogi kwotę 555,10 zł, przyjmując jako podstawę wyliczenia należności okres jego przechowywania (182 dni) i ustaloną stawkę 3,05 zł za każdą dobę dozoru. Na powyższe rozstrzygnięcie strona złożyła zażalenie, wnosząc o jego zmianę w całości oraz przyznanie kwoty 4.514,10 zł zarzucając naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej u.p.e.a.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji przyznanie wynagrodzenia za dozór w zaniżonej kwocie, nieodpowiadającej wysokości wynagrodzenia za wykonywanie podobnych czynności obowiązującego w warunkach lokalnych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że twierdzenia strony nie pokrywają się ze stanem faktycznym sprawy. Z dokumentacji sprawy wynika bowiem, iż w dniu 16 stycznia 2008 r., a następnie w dniu 12 stycznia 2009 r. pomiędzy Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy, a stroną jako dozorcą (przechowującym) zawarte zostały umowy (porozumienia) określające zasady i warunki dozoru oraz wysokość wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z dozorem pojazdów, które na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137) przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Wskazano, że w § 3 pkt 1 obu porozumień przyjęto, iż dozorca będzie otrzymywać wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem w wysokości 3,05 zł brutto za jedną dobę przechowywania pojazdu. Wynagrodzenie oraz zwrot kosztów dozoru będzie naliczane od dnia przyjęcia obowiązków dozorcy. Dodatkowo w § 3 pkt 3 zastrzeżono, że poza opisanym powyżej wynagrodzeniem i wydatkami Naczelnik Urzędu nie będzie zobowiązany do pokrywania zwrotu jakichkolwiek innych kosztów, nakładów i wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. W końcowej części porozumień wskazano, że zostały one zawarte na czas określony jednego roku oraz, że wchodzą w życie z dniem zawarcia i mają zastosowanie do pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa. W związku z powyższym, organ stwierdził, że zawierając te porozumienia skarżąca zaakceptowała sposób naliczania wynagrodzenia i zwrotu kosztów dozoru, jednoznacznie przyjmując warunki zapłaty przez organ likwidacyjny wskazanych należności. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy zawarte porozumienia mają zastosowanie i odnoszą się do całego okresu przechowywania przedmiotowego pojazdu na prowadzonym przez stronę parkingu strzeżonym, tj. od dnia 6 września 2008 r. do dnia 6 marca 2009 r. Ponadto organ wskazał, że strona nie podała jaki był rzeczywisty koszt przechowywania pojazdu i pomimo wezwania nie przedstawiła dowodów potwierdzających wysokość wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem dozoru nad pojazdem. Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy M. W.-J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 1, art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 836 k.c., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w wyniku przyznania wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem w kwocie zaniżonej, nieodpowiadającej wysokości wynagrodzenia za wykonywanie podobnych czynności obowiązujących w warunkach lokalnych. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów art. 122 w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz wadliwą ocenę zebranych przez organ dowodów. Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 732/12, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a), w pierwszej kolejności wskazał, że błędne jest odwoływanie się do treści art. 836 k.c., gdyż niniejsza sprawa dotyczy zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej. Jednostki te łączy z organami stosunek prawny o charakterze administracyjnym, co wyklucza możliwość powoływania się na przepisy Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że podstawą do obliczenia należności za parkowanie powinny być stawki przyjęte przez radę miasta (radę powiatu) na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, bez rozważenia konkretnych okoliczności. Podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi bowiem art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wskazano, że w niniejszej sprawie organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dowodów potwierdzających wysokość poniesionych konkretnych wydatków związanych z dozorem. Jednakże strona – poza powołaniem się na stawki wynikające z uchwały nr XXIII/296/07 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2007 r. – nie wskazała żadnych dokumentów potwierdzających poniesione wydatki związane z dozorem ani nie wykazała, że rzeczywisty koszt poniesionych wydatków odpowiada stawkom wynikającym ze wskazanej uchwały. Tymczasem stawki przyjęte przez Radę Miasta dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking za jego usunięcie i przechowanie, w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i opłaty te nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 tej ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że zawarcie porozumienia zawartego pomiędzy Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy a skarżącą w dniu 16 stycznia 2008 r. i w dniu 12 stycznia 2009 r. świadczy o tym, iż kwota 3,05 zł za jedną dobę przechowania pojazdu w pełni pokrywa zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór, a strona nie wskazała, aby faktycznie poniesione wydatki w okresie, za który domaga się zwrotu należności były wyższe. Dlatego też, mimo że zdaniem Sądu I instancji, strona słusznie zarzuca, że wskazane porozumienie dotyczy zwrotu należności za okres po upływie 6 miesięcy w przypadku nieodebrania pojazdu przez właściciela , to stawka tam zawarta może mieć zastosowanie w sprawie. Sąd nie wykluczył jednocześnie sytuacji, że mogłyby wystąpić podstawy do przyznania wynagrodzenia odpowiadającego stawce wynikającej z powołanej uchwały Rady Miasta Bydgoszczy, ale nastąpiłoby to wówczas, gdyby strona wykazała, że poniosła koszty przechowywania znacznie wyższe niż ustalone w porozumieniu. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów art. 122 w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, Sąd wskazał, że organ nie mógł tych przepisów naruszyć, ponieważ w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożyła M. W.-J., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 102 § 2 u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ egzekucyjny przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów w okresie od dnia ich usunięcia z drogi przez okres sześciu miesięcy, może ustalić wysokość wynagrodzenia w sposób dowolnie przez siebie ustalony i nie jest zobligowany do przyznania dozorcy odpowiedniego wynagrodzenia w wysokości przyjętej w danych stosunkach, a w konsekwencji, iż organ nie jest zobligowany do ustalenia wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjętych w danych stosunkach lokalnych, oraz że organ egzekucyjny przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów w okresie do dnia ich usunięcia z drogi przez okres sześciu miesięcy nie jest zobowiązany przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia należnego dozorcy do wzięcia pod uwagę stawek wynikających z uchwał właściwej rady powiatu wydanych na podstawie przepisu art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ egzekucyjny – przyznając dozorcy na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. wynagrodzenie za dozór pojazdów – nie jest zobligowany do ustalenia wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjętych w danych stosunkach lokalnych. II. Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że co do zasady wysokość wynagrodzenia za wykonywanie czynności dozorcy związanych z przechowywaniem pojazdów usuwanych z drogi powinna wynikać ze stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym (umowy) – art. 835 i nast. k.c. Zatem wysokość wynagrodzenia powinna być ustalona przy uwzględnieniu wynagrodzeń przyjętych w danych stosunkach dla czynności analogicznych, jak czynności podjęte w ramach wykonywanego dozoru. Wskazano, że wysokość opłat pobieranych przez tzw. parkingi depozytowe w przypadku pojazdów usuwanych z dróg na polecenie właściwych organów wynika wprost ze wskazanych uchwał, co oznacza, że podmioty prowadzące parkingi depozytowe za świadczenie podobnych usług nie mogą pobierać opłat w innej wysokości. Podkreślono, że w niniejszej sprawie organ zaniechał dokonywania jakichkolwiek ustaleń dotyczących średnich, rynkowych, przyjętych w danych stosunkach stawek wynagrodzenia stosowanych na parkingach depozytowych. Natomiast Sąd bezpodstawnie uznał, iż pomiędzy skarżącą a organem I instancji została zawarta umowa cywilnoprawna, która przewidywała stawki dzienne wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu w okresie 6 miesięcy liczonych od dnia usunięcia pojazdu z drogi – 3,05 zł za jeden dzień dozoru. Stawka ta dotyczyła bowiem pojazdów przechowywanych w innych ramach czasowych (po upływie 6 miesięcy) i była stawką umowną. Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania, z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Za zasadny uznać należało pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Za taką oceną przemawia treść tego przepisu oraz art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Stosownie do treści art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: "organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (...)". Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zwrot powyższego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Dodatkowo to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania owych poniesionych kosztów. Zatem dyspozycja w art. 102 § 2 ustawy o egzekucji nie zakłada ustalenia wydatków odpowiadających przeciętnym wydatkom związanym z dozorowaniem rzeczy danego rodzaju tylko chodzi tu o konkretne wydatki. Taki pogląd prezentuje również utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto, iż wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu (vide wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 62/08, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1797/06, wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1185/05). Ponadto, z dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż dozorca nie tylko wskazuje konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić w jaki sposób kwoty te zostały obliczone. Ustawa nie określa jednak kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, zatem w tym zakresie należy oprzeć się na regulacji zawartej w art. 836 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że: "Jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte..." Takie rozwiązanie nakłada na organ obowiązek przyjęcia wynagrodzenia przy zastosowaniu metody porównania, pozwalającej na określenie wynagrodzenia na poziomie stawek innych podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność. W sprawie niniejszej skarżąca nie wskazała jakie konieczne wydatki związane z dozorem poniosła. Z tych powodów organ sam powinien ustalić te wydatki, opierając się na dyspozycji art. 836 k.c., który to przepis, wbrew stanowisku Sądu I instancji, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy dozorca nie wyliczył poniesionych przez siebie kosztów dozoru. Zasadnie zatem skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. wskazując, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Wyliczając koszty organ w sposób nieuprawniony oparł się na porozumieniach zawartych w dniach 16 stycznia 2008 r. i 12 stycznia 2009 r. pomiędzy skarżącą a Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy, mimo że porozumienia te dotyczyły stawki należnej dozorcy po upływie 6 miesięcy od daty umieszczenia pojazdu na parkingu, zaś naliczona w sprawie należność obejmuje okres pierwszych 6 miesięcy przechowywania usuniętego z drogi pojazdu. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepisy art. 130a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, stanowiły, że pojazd jest lub może być usuwany z drogi na koszt właściciela – w określonych w tych przepisach sytuacjach. Art. 130 ust. 5c ustawy stanowił zaś, że pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Według zaś art. 130 ust. 6 ustawy wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu. Skoro opłaty, o których mowa w art. 130 ust. 5c ustawy stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy, to oczywistym jest, że znajdują one zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu w chwili usunięcia go z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu i obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 przedmiotowej ustawy. Starosta działając w imieniu Skarbu Państwa wykonuje bowiem publicznoprawny obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych. Tym samym nie można podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że podstawą do obliczenia należności za parkowanie obligatoryjne winny być stawki przyjęte przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez Radę Powiatu. Z tych względów drugi z zarzutów dotyczący naruszenia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mógł być uznany za słuszny. Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które mają charakter pochodny w stosunku do zarzutów merytorycznych skargi kasacyjnej. Jeżeli bowiem Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń prawa, których dopuścił się organ i niezasadnie oddalił skargę, to z oczywistych względów nieprawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. Skoro uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło w wyniku naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu kasacyjnym wystąpiła możliwość zastosowania art. 188 p.p.s.a. Po uchyleniu zaskarżonego wyroku na podstawie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uchylił zaskarżone postanowienie wobec stwierdzenia przedstawionych wyżej naruszeń prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 § 1 p.p.s.a.