I OSK 1518/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1642/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Łódź na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1642/10 oddalił skargę Gminy Miasta Łódź na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Łódź prawa własności nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] w obrębie [...], o pow. [...]m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w części dotyczącej udziału 1/2 części działki oznaczonej aktualnie nr [...] wystąpili A. P. i J. P. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził nieważność Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż decyzja Wojewody Łódzkiego została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak podkreślił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Organ podniósł, iż będąca przedmiotem komunalizacji nieruchomość nie stanowiła w całości własności Skarbu Państwa. Z odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień 3 lipca 2008 r.) wynika, że działka nr [...] stanowi współwłasność – po 1/2 części – Skarbu Państwa i wnioskodawców. Natomiast odpis zwykły księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień 3 lipca 2008 r.) wskazuje, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miejska Łódź. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta Łodzi, wskazał, iż działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym, co w opinii wnioskodawcy, stanowi o powstaniu nieodwracalnych skutków prawnych. Po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości swoje stanowisko co do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 1992 r., ponieważ z akt sprawy jednoznacznie, zdaniem organu, wynika, że brak jest podstaw do uznania, że działka nr [...] – powstała z działki nr [...] – podlegała w całości komunalizacji z mocy prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że w dniu komunalizacji z mocy prawa tj. w dniu 27 maja 1990 r., działka nr [...], obręb [...] – w części oznaczonej jako działka nr [...] nie stanowiła w całości własności Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przedmiotowa decyzja Wojewody Łódzkiego wywołała nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, organ wskazał, że jedynie przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości może stanowić o nieodwracalności skutków prawych, a w konsekwencji rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 156 § 2 k.p.a. O nieodwracalności skutków prawnych można bowiem mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, co do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezydent Miasta Łodzi zarzucił naruszenie: a) art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, do gruntów, stanowiących w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa; b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 §1 k.p.a. i art. 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym. W ocenie Sądu I instancji z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nieruchomość położona przy ul. [...] nie stanowiła w całości własności Skarbu Państwa. Jak to w sposób szczegółowy wykazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, działka nr [...], obręb [...] w części oznaczonej jako działka nr [...] była własnością zarówno Skarbu Państwa jak i A. P. i J. P. Powołując się na przepis art. 5 ust. 1 wspomnianej ustawy podkreślono, że na własność gminy przechodziły tylko takie nieruchomości, które stanowiły mienie państwowe. Nieruchomości należące do innych podmiotów np. do osób fizycznych nie podlegały więc komunalizacji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - poprzez komunalizację nieruchomości, która nie spełniała przesłanek określonych w tym przepisie, z zatem słusznie minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji podzielił pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd zauważył, iż przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie przepis art. 156 § 2 k.p.a. znalazłby zastosowanie gdyby decyzja komunalizacyjna spowodowała nieodwracalny skutek prawny. Skarżący twierdzi, iż takim nieodwracalnym skutkiem prawnym jest ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Tymczasem oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło w 1977 r., czyli przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 1992 r. Oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie było więc konsekwencją decyzji komunalizacyjnej, a tym samym decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W konsekwencji stwierdzono, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 2 k.p.a. Także za niezasadny uznano zarzut naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu przed sądem powszechnym w okolicznościach tej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dokonana analiza, znajdującego się w aktach sprawy, prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt [...] (które wpłynęło do Sądu wraz z pismem procesowym uczestników postępowania A. P. i J. P. z dnia 31 stycznia 2011 r.) zawieszającego postępowanie na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego o sygn. akt I SA/Wa 1642/10 toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, wskazuje iż to sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym będzie miał wpływ na treść orzeczenia powyższego Sądu. Okoliczność ta oraz oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem administracyjnym stanowiły przesłanki zawieszenia postępowania przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta Łódź, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że uregulowane w tym przepisie przejście własności nieruchomości Skarbu Państwa na Gminę nie może zostać utrzymane po późniejszej utracie prawa własności przez Skarb Państwa, mimo ustanowienia na nieruchomości użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Jest to negacja przez WSA słusznego orzecznictwa NSA zgodnie z którym, iż decyzja taka uznawana jest za wydaną z naruszeniem prawa, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne; 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono: a) art. 10 i 28 k.p.a. mylnie określając w postępowaniu administracyjnym strony poprzez brak udziału w nim użytkowników wieczystych nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego byłaby prawidłowa, nie zostałby wydany wyrok oddalający skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i zostałby zastosowany art. 145 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; b) akceptację naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie go przez organ mimo, iż stan faktyczny to uzasadniał, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego byłaby prawidłowa, nie zostałby wydany wyrok oddalający skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i zostałby zastosowany art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; c) akceptację naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 156 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie go przez organ mimo, iż stan faktyczny sprawy tego nie uzasadniał, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego byłaby prawidłowa, nie zostałby wydany wyrok oddalający skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i zostałby zastosowany art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. i J. P. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz uczestników kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Postępowanie administracyjne zakończone decyzją zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie toczyło się w trybie nadzorczym, co w istotny sposób rzutowało na zakres prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania dowodowego. Organ nadzoru w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji obowiązany jest wyjaśnić, czy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia takiego faktu ustalić, czy wystąpiły w sprawie okoliczności wskazane w art. 156 § 2 k.p.a., których wystąpienie powoduje brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji i zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 158 § 2 k.p.a. Podstawę decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Art. 5 tej ustawy zawiera generalną zasadę, że skomunalizowane może zostać tylko mienie stanowiące własność państwową w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r. Komunalizacja dotyczy tylko mienia publicznego, następuje w niej bowiem tylko przejście tytułu własności ze Skarbu Państwa na rzecz samorządu terytorialnego. W skardze kasacyjnej tego ustalenia, że nieruchomość nie wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego, nie podważono. Ustalenia faktyczne dotyczące działki oznaczonej aktualnie nr [...] nie pozostawiały wątpliwości, że działka ta nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. w całości własności Skarbu Państwa, a zatem nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie uznał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1992r. była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdził jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie miał zatem podstaw do uchylenia decyzji nadzorczych. Ponadto nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. W zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowo Sąd I instancji przeprowadził wykładnię i zastosowanie przesłanki wyłączającej dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji. Do nieodwracalnego skutku prawnego nie można kwalifikować skutków działania administracji publicznej niebędących bezpośrednim następstwem nieważnej decyzji. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa na rzecz osób fizycznych przed dniem komunalizacji, tj. przed 27 maja 1990 r. nie może zostać uznane za nieodwracalne skutki prawne decyzji komunalizacyjnej. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w Łodzi przy ul. [...] nastąpiło przed tą datą, a więc jako uprzednie zdarzenie prawne nie może stanowić skutku późniejszej decyzji. Nie występuje w tym przypadku związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy decyzją komunalizacyjną a odpłatnym oddaniem w użytkowanie wieczyste. Kwestia legalności decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Łodzi z 1977 r. i przeniesienia w ich wyniku prawa użytkowania wieczystego i własności lokali na rzecz osób fizycznych wykracza poza ramy tego postępowania i nie mogła być brana pod uwagę przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 i 28 k.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. stwierdzić należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a. Stosownie do tego przepisu wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 990/10, (Lex nr 898486), w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 371/11). Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.