I OSK 1528/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia WSA del. Zbigniew Ślusarczyk Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Najwyższej Izby Kontroli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 99/10 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 99/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2009 r. nr [...], którą rozwiązano z A.Z. stosunek pracy, z zachowaniem 3-miesięcznego terminu wypowiedzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż rozwiązanie stosunku pracy, decyzją z dnia [...] września 2009 r., organ uzasadnił osiągnięciem wieku – ukończenie 65 lat, stażem pracy – 44 lata, a także, że nowe zadania Najwyższej Izby Kontroli – kontrole wspólne z naczelnymi organami kontroli innych państw, Naczelnym Trybunałem Obrachunkowym, położenie większego nacisku w kontrolach na sprawy finansowo-księgowe – wymuszają zmianą profilu zatrudniania pracowników. Od decyzji tej A.Z. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Prezes utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2009 r. – kontynuował wyjaśnienie Wojewódzki Sąd, stwierdzając, iż decyzja została zaskarżona. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził, iż podstawę rozwiązania stosunku pracy stanowił art. 93 ust. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, który zawiera fakultatywne przesłanki rozwiązania stosunku pracy, a jedną z nich jest osiągnięcie wieku i stażu pracy, zatem decyzja w tym przedmiocie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, podkreślał Sąd, konieczność wnikliwego wyjaśnienia zasadności dokonanego rozwiązania stosunku pracy, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera nadzwyczaj lakoniczne uzasadnienie, narusza art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez to uniemożliwia jej kontrolę i ocenę czy organ zmieścił się w granicach uznania administracyjnego, powodując konieczność jej uchylenia – konkludował Sąd. Prezes Najwyższej Izby Kontroli wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uchyleniu decyzji nieostatecznej z dnia [...] września 2009 r., z pominięciem decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2009 r., co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 78 Konstytucji RP i art. 15 K.p.a. w związku z art. 52 wymienionej ustawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przedstawieniu sprawy w uzasadnieniu wyroku niezgodnie z rzeczywistym stanem i braku wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, czego konsekwencją było bezpodstawne uznanie, że decyzja Prezesa NIK nie spełnia wymogów z art. 107 K.p.a. i niesłuszne uchylenie tej decyzji; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 zdanie 2 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych wskazań co do dalszego postępowania, co w konsekwencji uniemożliwia Prezesowi NIK uniknięcia ewentualnego naruszenia prawa przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o NIK przez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że osiągnięcie wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) nie stanowi samodzielnej przesłanki do wypowiedzenia stosunku pracy pracownikowi mianowanemu NIK. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Za zasadną należało uznać skargę kasacyjną. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się na decyzje wydane po wyczerpaniu trybu ich zaskarżenia, zatem drugoinstancyjne. W przeciwnym wypadku skarga jest niedopuszczalna, gdyż złożona bez wyczerpania środków zaskarżenia. W niniejszej sprawie A.Z. zadość uczynił wymogom tego przepisu, bowiem skorzystał z środka zaskarżenia, składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W pierwszej instancji Prezes Najwyższej Izby Kontroli wydał decyzję dnia [...] września 2009 r., a w drugiej, na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dnia [...] listopada 2009 r. To ta decyzja, zgodnie z ww. przepisem mogła być zaskarżona, gdyż jej wydanie wyczerpywało tryb odwoławczy. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie umknęła ta zasada, jak wynika z sentencji zaskarżonego wyroku, skoro uchylił on decyzję z dnia [...] września 2009 r. [...], a więc pierwszoinstancyjną. Wprawdzie w skardze do Sądu A.Z. podał, iż wniósł ją na decyzję z dnia [...] września 2009 r., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami, wnioskami, podstawą prawną skargi, z mocy art. 139 § 1 P.p.s.a., zatem z urzędu jest obowiązany odnieść się do wszystkich okoliczności sprawy, bez względu na sformułowania zawarte w skardze. Odniesienie przez Wojewódzki Sąd rozstrzygnięcia do decyzji pierwszoinstancyjnej i jej uchylenie stanowi naruszenie prawa, bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przewiduje możliwość uchylenia ale decyzji wydanej po wyczerpaniu trybu przewidzianego art. 52 § 1 P.p.s.a., gdyż tylko taka jest zaskarżalna, a dopiero potem może zastosować środki, o których mowa w art. 135 P.p.s.a. Natomiast uchylenie tylko decyzji pierwszoinstancyjnej powoduje nieokreślony stan prawny, bowiem pozostaje w obrocie decyzja drugoinstancyjna, dotycząca nieistniejącego orzeczenia administracyjnego. Już z tych przyczyn należało uchylić zaskarżony wyrok. Jednak w sprawie należy podkreślić i inny jej aspekt. Wyrok Wojewódzkiego Sądu zawiera ponadto wewnętrzną sprzeczność. W części uzasadnienia przedstawiającej stan sprawy Wojewódzki Sąd przytoczył argumenty uzasadnienia zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i wydanej w drugiej instancji, zaś w części rozważań odniósł się tylko do decyzji drugoinstancyjnej. Sąd stwierdził, iż jest wyjątkowo lakoniczna, co uniemożliwia jej kontrolę. Skoro w części historycznej uzasadnienia wyroku Sąd przedstawił czym kierował się organ wydając decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy, poprzez przytoczenie stanu podanego w decyzji pierwszoinstancynej, zaś w części dotyczącej rozważań stwierdził, że decyzja jest lakoniczna, to w rezultacie nie wiadomo czy ocenie Sądu w istocie podlegała decyzja, którą uchylił, tj. z dnia [...] września 2009 r., czy decyzja "o lakonicznym uzasadnieniu", tj. z dnia [...] listopada 2009 r. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd zbada legalność obu decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli i oceni czy mimo tego, iż ich uzasadnienia są w istocie bardzo syntetyczne, to miało to wpływ i jaki na rozstrzygnięcie. Ocenie tej powinna zostać poddana argumentacja organu co do przesłanek rozwiązania stosunku pracy, a także czy rozwiązywanie stosunku pracy z przyczyn jakie miało miejsce w sprawie A.Z. jest praktyką w Najwyższej Izbie, czy też są to sytuacje wyjątkowe i czy zaskarżone decyzje wyjaśniają te wszystkie aspekty. Takie rozpoznanie skargi pozwoli dopiero na stwierdzenie czy zaskarżone decyzje mieszczą się w granicach uznania administracyjnego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 P.p.s.a.