I OSK 153/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 351/10 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia : 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. C. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 351/10, po rozpatrzeniu skargi S. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Z. przez Kierownika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającą S. C. uchylenia, na podstawie art. 155 kpa, decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] lipca 1978 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi U. o powierzchni 3700 m2, oznaczoną jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 155 kpa i wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w nim przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Na podstawie art. 155 kpa nie można jednak zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące, tj. wówczas, gdy ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z nieobowiązujących już przepisów. Organ odwoławczy podkreślił, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa nie może też rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną. Decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] lipca 1978 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ta z kolei utraciła moc na podstawie art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem nie obowiązują przepisy prawne, na podstawie których wydano ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 1978 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość, to decyzja ta nie może być uchylona lub zmieniona w oparciu o przepis art. 155 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył S. C., wnosząc o jej zmianę, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. narusza jego interes prawny i przeczy ugruntowanemu orzecznictwu sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 351/10 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może mieć miejsce jedynie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron. Oznacza to, że art. 155 kpa może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej, a co za tym idzie, wszczęcia nowego postępowania. Skoro zatem decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] lipca 1978 r., której uchylenia w trybie art. 155 kpa domagał się skarżący, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która utraciła moc, organ odwoławczy zasadnie odmówił uchylenia tej decyzji w oparciu o dyspozycję tego przepisu. Zmianie uległ także stan faktyczny sprawy, bowiem bezsporne jest, że na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. W przeciwnym razie skarżącemu służyłoby roszczenie o zwrot nieruchomości. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł S. C. W złożonej skardze skarżący wniósł o zmianę przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie wydana przez Wojewodę Lubelskiego decyzja narusza jego uzasadniony interes jako strony postępowania administracyjnego i jednocześnie godzi w obowiązujące w tym zakresie, przywołane przez skarżącego orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i winna być zmieniona lub uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w trybie skargowym. Zakres i waga naruszeń prawa najpierw Starosty Z. a następnie Wojewody Lubelskiego spowodowały bowiem, że skarżący został skrzywdzony. Naruszenia prawa przez organy administracji winny zaś mieć wpływ na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres zatem rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Ze względu na to jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Stosownie do art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z brzmienia art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony przez Sąd I instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd I instancji zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego koniecznym jest wskazanie przepisów tego prawa naruszonych przez Sąd I instancji oraz przedstawienie, na czym polegało uchybienie tym normom i dlaczego mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga przy tym podkreślenia, że w ramach konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej obowiązkiem jej autora jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie spełnia ona żadnego z powyższych wymagań konstrukcyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem na żaden przepis (prawa materialnego bądź przepisów postępowania), któremu Sąd I instancji w jego ocenie uchybił, podejmując kwestionowane przez niego rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej nie wskazano także na żadne podstawy kasacyjne, które pozwalałyby na uznanie, że skarżący kwestionuje podjęte w sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji a nie jedynie organów orzekających w postępowaniu administracyjnym. Odpowiednich podstaw nie można również dopatrzeć się w krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę tylko z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej oraz może uwzględnić taką skargę tylko w ramach zawartego w niej wniosku o zmianę lub uchylenie w całości lub w określonej części zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Brak takiego wniosku, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, również uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2004 r. sygn. akt FSK 209/04 oraz z 17 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1859/08, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując stwierdzić należy, że niepowołanie w złożonej skardze kasacyjnej wymaganych podstaw zaskarżenia, o jakich mowa w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności żadnego przepisu prawa, który w ocenie wnoszonego skargę naruszył Sąd I instancji wydając skarżone orzeczenie oraz brak wniosku o zmianę lub uchylenie w całości lub w określonej części zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji powoduje, że niemożliwa jest jakakolwiek kontrola zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, ponieważ nie ma żadnego wzorca tej kontroli. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 174 i art. 176 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.