I OSK 1531/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 115/17 o odrzuceniu skargi R. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie rozpoznania odwołania, ewentualnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 17 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę R. B. (dalej także jako skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej także Dyrektor lub organ) w przedmiocie w przedmiocie rozpoznania odwołania, ewentualnie wniosku o ponowne rozpatrzenie. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Służbę w Służbie Celnej skarżący rozpoczął 2 czerwca 1997 r. na stanowisku kontrolera celnego w Oddziale Celnym w Słubicach. Od 7 października 2002 r. pełnił służbę w Referacie Postępowania Celnego w Świecku oraz Referacie Elementów Kalkulacyjnych w Świecku, a od czerwca 2016 r. w Wieloosobowym Stanowisku Kontroli Wewnętrznej Urzędzie Celnym w Gorzowie Wlkp. Od stycznia 2007 r. skarżący pełnił służbę w Wydziale Zarządzania Ryzykiem IC w Rzepinie (3 lata), w Wieloosobowym Stanowisku Audytu Wewnętrznego IC w Rzepinie (prawie 3 lata), gdzie uzyskał uprawnienia audytora wewnętrznego i następnie do 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Wydziale Organizacyjno-Prawnym w Rzepinie. Skarżący podczas pełnienia służby w Wydziale Zarządzania Ryzykiem pełnił służbę w Lokalnym Punkcie Kontaktowym ds. Drogowych Przejść Granicznych. Skarżący był wówczas koordynatorem ds. RWPR. Przez ostatnie 6 lat skarżący był również trzykrotnie wysyłany w okresie letnim do wsparcia różnych komórek. W dniu 28 lutego 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 6 z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.; dalej jako: przepisy wprowadzające ustawę o KAS), skarżący otrzymał od Dyrektora informację, że od 1 marca 2017 r. miejscem wykonywania jego obowiązków służbowych w KAS będzie Izba Administracji Skarbowej w Zielonej Górze. W dniu 25 maja 2017 r. skarżący otrzymał pismo z [...] 2017 r., w którym Dyrektor, powołując się na art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, złożył mu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze. W piśmie tym zaproponowano skarżącemu: umowę o pracę na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy, na stanowisku starszego specjalisty, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej, ze wskazaniem wynagrodzenia miesięcznego, składającego się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej. Pismem z 31 maja 2017 r. skarżący wniósł do Dyrektora "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", w którym uznał propozycję za decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia ze służby, zaskarżył ją w całości i wniósł o jej uchylenie i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Oświadczeniem z 8 czerwca 2017 r. skarżący przyjął przedstawioną mu propozycję pracy. Odnosząc się do odwołania w piśmie z 13 czerwca 2017 r. Dyrektor poinformował skarżącego, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują trybu odwoławczego od takiej propozycji, wobec czego - z braku podstaw do przekazania odwołania Szefowi KAS – odwołanie podlega zwrotowi. Pismem z 12 lipca 2017 r., powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) - w brzmieniu przed nowelizacją z 1 czerwca 2017 r., skarżący złożył do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora. W odpowiedzi na zażalenie zawartej w piśmie z 21 lipca 2017 r. Szef KAS poinformował skarżącego, że wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a., z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne. Pismem z 29 sierpnia 2017 r. R. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w propozycji pracy z [...] 2017 r. (bez numeru), złożonej 25 maja 2017 r. Skarżący wniósł o nakazanie Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania), ewentualnie zobligowanie Dyrektora do rozpoznania odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w przypadku uznania Dyrektora za organ właściwy w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi i brak właściwości sądu administracyjnego. Na wypadek stwierdzenia dopuszczalności skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przytoczył art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r,. poz. 1066). Wskazał, że stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy organ taki będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji, czy też postanowienia lub podjęcia aktu czy też dokonania czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia, ewentualnie czy organ ma obowiązek podjęcia aktu lub stosownej czynności, a w dalszej kolejności ustalenie, że ciążącego na nim obowiązku organ – w nakazanym prawem terminie – nie wypełnia. Sąd ten podał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora polegająca na nieprzekazaniu odwołania skarżącego od otrzymanej propozycji zatrudnienia do Szefa KAS, którą skarżący uważa za decyzję administracyjną, ewentualnie na nierozpoznaniu jego odwołania przez Dyrektora jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w sytuacji gdyby sąd uznał, że to ten organ pozostaje właściwy w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ww. zakreślony przedmiot sprawy, co do zasady, podlega kognicji sądów administracyjnych. Podstawą skargi jest art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Wskazał, że właściwym do oceny tego czy odwołanie jest dopuszczalne nie jest organ, który wydał decyzję albo skierował do strony pismo i do którego wpłynęło pismo nazwane odwołaniem, ale organ posiadający status i kompetencje organu odwoławczego (art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a.) i tylko ten organ wyposażony został w kompetencję do oceny dopuszczalności skutecznego złożenia takiego środka prawnego (art. 134 k.p.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji inaczej należy ocenić sytuację, gdy przejaw działalności organu administracji publicznej nie ma formy decyzji czy postanowienia, ale np. aktu czy czynności podejmowanych poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zdaniem tego Sądu pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej, zawierająca propozycję pracy, nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jego konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Analiza art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku, że propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Aktem takim jest indywidualny akt o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, podejmowany przez organ charakteryzujący się władztwem administracyjnym. Przedstawiona pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że skarżący jako funkcjonariusz nie otrzymał dalszej propozycji pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Sąd ten podniósł, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, jak też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a skutkiem tego jest także niedopuszczalność w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem (ani wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy). Brak jest również podstaw do nadawania mu biegu w celu przekazania organowi odwoławczemu w sytuacji wydania aktu z pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że skarga na bezczynność Dyrektora w przekazaniu odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił przedmiotową skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpoznania skargi i zmiany postanowienia w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 k.p.a. do właściwego organu drugiej instancji, i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.; 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 ustawy, a także w zw. z art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a,, poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącemu do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącemu, przyznanych jego na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował, przedstawiając propozycję pracy a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jego oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, iż istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zmierza do wykazania, że przedstawiona R. B. 25 maja 2017 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, którą wyżej wymieniona przyjęła w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy, jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, gdyż niezależnie od tego, czy została ona przez niego przyjęta czy też nie, został on pozbawiony statusu funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Zakwalifikowanie przedmiotowej propozycji jako decyzji administracyjnej w przypadku wniesienia od niej przez stronę odwołania nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek podjęcia odpowiednich czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich niewykonanie świadczy o bezczynności organu i jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, dokonując analizy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, prawidłowo stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast nieprawidłowo przyjął, że stanowi ona akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Przez przedmiotową propozycję prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. W niniejszej sprawie złożona R. B. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stwarzała mu możliwość kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy nie. Konsekwencje złożonej skarżącemu propozycji powstały z mocy prawa dopiero wówczas, gdy ją przyjął w określonym terminie. W związku z tym od 1 czerwca 2017 r. stał się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że R. B. od 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia tej propozycji) jego dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 cyt. ustawy). W przypadku, gdyby R. B. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 omawianej ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują kontroli sądu administracyjnego w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro przedstawiona skarżącemu propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją, postanowieniem, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4 p.p.s.a., to do jego pisma nazwanego "odwołaniem" nie ma zastosowania zarówno ten przepis, jak i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wyżej podano, złożona skarżącemu pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zasadnie uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z [...] 2017 r. (bez numeru, złożonej 25 maja 2017 r.), gdyż propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W sprawie nie są zatem stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wskazać należy, iż w tej sprawie prawidłową podstawę odrzucenia skargi stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W związku z tym wniesione przez skarżącego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji tego pisma skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).