I OSK 1532/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2555/20 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2555/20, oddalił skargę D.B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D.B. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1) zarzut naruszenia prawa o postępowaniu (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 3 § 1 tej samej ustawy oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - naruszenia polegającego na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie i rozważenie podniesionego w skardze na decyzję Ministra Rozwoju zarzutu naruszenia w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie przepisów art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w tym poprzez uznanie, że notatka sporządzona przez geodetę na potrzeby postępowania administracyjnego (lecz przed jego wszczęciem) na podstawie oświadczeń przedstawiciela tylko jednej strony postępowania i bez udziału pozostałych stron postępowania jest dokumentem urzędowym ze skutkami określonymi w art. 76 § 1 k.p.a., 2) zarzut naruszenia prawa o postępowaniu (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 3 § 1 tej samej ustawy oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - naruszenia polegającego na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez nierozpatrzenie podniesionego w skardze na decyzję Ministra Rozwoju zarzutu naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 138 k.p.a., to jest brak rozpatrzenia zarzutu naruszenia przez organ administracyjny drugiej instancji zasad postępowania odwoławczego, 3) zarzut naruszenia prawa o postępowaniu (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a to jest art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sporządzonym uzasadnieniu do podniesionych w skardze zarzutów, zwłaszcza naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. - co mogło mieć i ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia stronie skarżącej pełną merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu pierwszej instancji a jednocześnie wskazuje na duże prawdopodobieństwo zasadności zarzutów z powyższych punktów 1 i 2, 4) zarzut naruszenia prawa materialnego (podstawa z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest naruszenia art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez stwierdzenie, że dla ustalenia wykonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad określoną działką jest wystarczające jest stwierdzenie wykonywania takiego władztwa ogólnie nad drogą, w której skład dana działka miała wchodzić. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione. Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nastąpiło zatem, jeżeli 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust.1 jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, a także że droga nr [...] stanowi drogę publiczną, pierwotnie drogę krajową relacji [...], a od 1 stycznia 1999 r. stała się drogą wojewódzką relacji [...]. Obecnie droga wojewódzka nr [...] i droga wojewódzka nr [...] stanowią drogę wojewódzką nr [...]. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów zmierzają natomiast do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, z których wynika, że działka nr [...] o pow. 180 m2 została zajęta pod wskazaną drogę publiczną i znajdowała się 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym. Powyższe zarzuty nie zasługują na akceptację. W oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy, organy administracji obu instancji prawidłowo przyjęły, a Sąd I instancji zaakceptował, że kopia mapy zasadniczej sporządzonej w dniu 13 stycznia 2010 r. przez geodetę uprawnionego, przedstawia stan zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. i granice nieruchomości podlegającej przejęciu. Z mapy tej wynika, że działka nr [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej. Powyższa zajętość wynika też z wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 sporządzonej w Starostwie Powiatowym w Kartuzach w dniu 26 stycznia 2010 r. Stan zajętości potwierdza także notatka służbowa z 13 stycznia 2010 r. sporządzona przez geodetę uprawnionego T.Z., z której wprost i jednoznacznie wynika, iż działka nr [...] położona w obrębie [...] znajduje się w całości w granicach pasa drogi wojewódzkiej nr [...] oraz, że według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., zajęta była w całości pod drogę krajową nr [...]. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, powyższa notatka urzędowa z 13 stycznia 2010 r. nie była jedynym dowodem branym pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy i została oceniona łącznie z innymi dowodami w ramach swobodnej oceny dowodów. Skarżącemu zapewniono przed wydaniem decyzji przez organ I instancji możliwość zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w aktach, miał zatem możliwość przedstawienia dowodów obalających wiarygodność tego dokumentu. Dowodów takich nie przedstawił. Brak jest zatem podstaw do stawiania zarzutu, by brak udziału skarżącego w oględzinach przeprowadzonych przez geodetę, które poprzedzały sporządzenie notatki z 13 stycznia 2010 r., mógł mieć jakikolwiek wpływ na jej treść. Natomiast samo przekonanie skarżącego o nieprawidłowości stanowiska organu w zakresie stanu zajętości jest niewystarczające dla skutecznego podważenia tych ustaleń, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. W rozpatrywanej sprawie takie potwierdzenie nie miało miejsca. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej, że organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów wniesionego odwołania to należy podkreślić, że w postępowaniu drugoinstancyjnym uwaga organu administracji nakierowana jest na ponowne merytoryczne rozpatrzenie danej sprawy administracyjnej, a nie samych zarzutów odwołania. Pogląd ten wynika z wykładni przepisów art. 127 i art. 128 k.p.a., które to zakładają, że odwołanie nie wymaga uzasadnienia, a ma być jedynie dowodem na niezadowolenie strony z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Tak rozumiana istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ odwoławczy ma za zadanie skoncentrować się na danej sprawie administracyjnej, a niekoniecznie polemizować z uwagami strony. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (wersja obowiązująca w dniu 1 stycznia 1990r.) "droga lub pas drogowy" to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Obecnie obowiązująca definicja, wprowadzona na mocy ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm. dalej u.p.d.) przyjmuje, że "pas drogowy" to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Zatem w celu wykazania granic pasa drogowego, przy obecnej regulacji, niezbędnym byłoby przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. Natomiast z regulacji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. wymogu takiego nie można wyprowadzać. Reasumując, ww. dokumenty, oceniane we wzajemnej łączności, potwierdzają zajętość przedmiotowej nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 roku w ramach pasa drogowego drogi publicznej, normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ocena Sądu I instancji odnośnie przesłanki zajętości jest zatem w pełni prawidłowa. Trafne jest również stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jak już wyżej wskazano, 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] znajdowała się w całości w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. W rozpoznawanej sprawie wykonywanie przez zarządcę drogi czynności świadczących o publicznoprawnym władaniu nieruchomością, potwierdzają przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach niekwestionowane dokumenty: - polisa seria NBA nr [...] z [...] kwietnia 1997 r. wraz z załącznikami oraz polisa seria NBA nr [...] z [...] maja 1998 r. wraz z załącznikami umowy ubezpieczenia zawarta pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w Gdańsku (ubezpieczający) a Towarzystwem [...] S.A. Z załącznika nr 1 stanowiącego integralną część ww. umów ubezpieczenia wynika, że przedmiotem ubezpieczenia jest odpowiedzialność cywilna ubezpieczającego z tytułu prowadzonej działalności w zakresie letniego i zimowego utrzymania pasa drogowego dróg krajowych i wojewódzkich oraz promów w ciągu tych dróg na terenie województw gdańskiego i elbląskiego. W aktach znajduje się również pismo Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku z 20 maja 2004 r. - będącej następcą prawnym Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Gdańsku - z którego wynika, iż do dnia 31 grudnia 1998 r. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Gdańsku wykonywała władztwo publiczne nad nieruchomościami położonymi m.in. w ciągu drogi nr [...]. Wykonywane czynności polegały na zimowym i bieżącym utrzymaniu dróg, remontach nawierzchni, utrzymaniu poboczy, chodników, odwodnienia i oznakowania poziomego i pionowego, a także nadzorze nad robotami obcymi prowadzonymi w pasie drogowym. Te czynności należały do obowiązków zarządcy. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 10 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) wynika, co należy rozumieć pod pojęciem utrzymania drogi. Pojęcie to oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy chociażby odśnieżaniem. Skoro droga publiczna została urządzona, to podmiot publiczny był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi. W tej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Reasumując, wyżej przywołane dowody potwierdzają, iż nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne. Nadmienić wypada, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 ustawy. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcia, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Nie było przy tym konieczne wykazanie, czy i jakie czynności związane z utrzymanie drogi były dokonywane na konkretnej, przedmiotowej działce. Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu składających się na ww. drogę. Stanowisko w zakresie braku wykazania władania w stosunku do konkretnej działki przejmowanej w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. jest już utrwalone w orzecznictwie sądowym (vide wyroki NSA: z 5 lipca 2023 r. sygn.. akt I OSK 3334/197, z 28 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1809/19 publik. CBOSA). Podsumowując, Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, jak i dowody na których oparł swoje stanowisko. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i dokonana przez niego oceną stanu faktycznego nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, iż z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. Wyrok NSA z 25 marca 2025 r., III OSK 273/22 publik. CBOSA). WSA nie jest zatem zobowiązany do analizowania "krok po kroku" wszystkich jednostkowych uchybień podnoszonych w skardze i kolejnego ich omawiania, w oderwaniu przede wszystkim od całokształtu rozpatrywanego problemu. Wystarczające jest, aby z uzasadnienia wyroku wynikało wyjaśnienie zajętego stanowiska i ocena podniesionych uchybień w kontekście obowiązku kontroli zaskarżonego aktu, także w pewnym ogólnym całokształcie sformułowanych zarzutów i istoty kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Możliwe jest więc zbiorcze (problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi zamiast ich osobnego omawiania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Z kolei uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje wymagania określone art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.