I OSK 1535/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 385/11 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od H. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 1180 (jeden tysiąc sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 385/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], na podstawie art. 98 a ust. 1 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił opłatę adiacencką należną Gminie Miastu K. od H. R. w wysokości 132.922,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem podziału geodezyjnego działki nr 187 o powierzchni 3,2360 ha położonej w K. przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania H. R. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że podział przedmiotowej działki nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości, H. R. i zatwierdzony został decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. znak. [...]. W wyniku podziału powstało 18 działek, z czego 14 przeznaczonych zostało pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium podało, że jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska w K. uchwałą nr XV/279/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r., zmienioną uchwałą nr XXIII/409/2001 z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441) i uchwałą nr XXVII/491/2001 z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 963) ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego – w przypadku, gdy na skutek podziału powstaje obowiązek wypłaty przez Miasto K. odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Miasta K. lub co do których wygasło prawo użytkowania wieczystego. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 15 stycznia 2010 r. ustalił, że wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem wynosiła 2.690.300,00 zł., natomiast po podziale - 3.221.990,00 zł. Różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi zatem 531.690,00 zł. Od tej wartości została naliczona opłata adiacencką w kwocie 132.922,50 zł. przy zastosowaniu stawki 25% wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jeśli zaś strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. H. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej jego interes prawny, ewentualnie o ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 387,00 zł. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 385/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że od dnia 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Zgodnie z art. 1 pkt 61 ustawy nowelizującej, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem 22 września 2004 r., otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto dotychczasowy jego ust. 4. Sąd zaznaczył przy tym, że nie zmienia tego stanu rzeczy fakt, iż uprzednie umocowanie dla rad gmin do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej zostało co do zasady zachowane i znalazło odzwierciedlenie w nowo utworzonej jednostce redakcyjnej - w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu zmiany wprowadzone do ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodowały, że wydane w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwały rad gmin utraciły swój byt prawny, bowiem przestał obowiązywać przepis upoważniający je do ich stanowienia. Sąd wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, w którym to wyroku orzeczono, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie stanął na stanowisku, iż uchwały wydane na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pomimo powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, pozostały w obrocie prawnym, a ich uchylenie mogło nastąpić dopiero po wszczęciu stosownego postępowania (wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. I OSK 692/08 i z dnia 12 sierpnia2010r., sygn. akt I OSK 1378/09). Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro zaskarżona decyzja, ustalająca wysokość opłaty, adiacenckiej została wydana w oparciu o nieobowiązującą uchwałę Rady Miejskiej w K. to oznacza to, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał jednak, że uchybienie to nie miało postaci rażącego naruszenia art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 98a ust. 1 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i uchyleniu z dniem 22 września 2004 r. przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przestała także obowiązywać i utraciła swój byt prawny uchwała Nr XV/279/2000 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 kwietnia 2000r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej zmieniona uchwałą Nr XXIII/409/2001 Rady Miejskiej w K. z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441), uchwałą Nr XXVH/491/2001 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 963), przez co nie było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy nadanie z dniem 22 września 2004 r. nowego brzmienia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dodaniu art. 98a nie skutkowało utratą mocy obowiązującej przez uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 28 kwietnia 2000 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez zastosowanie normy tych przepisów i uwzględnienie skargi pod błędnym zarzutem przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa materialnego art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podzielił pogląd, że uchwały wydane na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostały w obrocie prawnym, a ich uchylenie może nastąpić dopiero po wszczęciu stosownego postępowania, pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt SK 19/06. Wskazano, że nowelizacja art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie spowodowała utraty mocy obowiązującej uchwał rad ustalających stawki procentowe w wysokości nawet do 50 % różnicy wartości, bowiem nie następuje to automatycznie ani też nie przewidziały tego przepisy przejściowe ustawy z 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż uchwały rad gminy podjęte przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami zachowują swoją moc po nowelizacji. Autor skargi kasacyjnej uznał , że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt SK 19/06, nie miał wpływu na byt prawny uchwały Rady Miejskiej w K. nr XV/279/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r., zmienionej uchwałą nr XXIII/409/2001 z dnia 27 kwietnia 2001 r. i uchwałą nr XXVII /491/2001 z dnia 28 września 2001 r. i w dacie, w której decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, uchwała ta obowiązywała, to opłatę adiacencką należało ustalić według przyjętego w tej uchwale wskaźnika procentowego wzrostu wartości nieruchomości, przy zastosowaniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Uznać należy za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadne twierdzenie, że skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt 19/06 stwierdził niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to nastąpiła utrata mocy przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tego przepisu. Wyrok ten dotyczył bowiem tego, czy dopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału nieruchomości. Trybunał nie zakwestionował jednakże upoważnienia organów samorządu terytorialnego do ustalania – w ramach ograniczonych przepisami ustawy – wysokości stawek procentowych do ustalania opłaty adiacenckiej. Należy też w tym miejscu podkreślić, że zmiana art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2004 r., Nr 141, poz. 1491). A więc w dacie wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku, art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami był już uchylony. Dotychczasowa bowiem treść dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej została przeniesiona do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny art. 98 powołanej ustawy nie zawierał już ustępu 4. Zatem kolejna nowelizacja art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będąca konsekwencją wskazanego wyżej wyroku Trybunału, dokonana w ustawie z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173 poz. 1218) polegała na dodaniu art. 98 ust. 1a, w którym ustawodawca przesądził, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stałą się ostateczna, obowiązywała uchwałą rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty, przy czym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast w art. 98 ust. 1 ustawodawca nadal utrzymał uprawnienie dla rady gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Różnica polega na tym, że wysokość tej opłaty nie może przekraczać 30% różnicy wartości nieruchomości. Uznać zatem należy, że zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu, nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem ani rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym. W niniejszej natomiast sprawie Rada Miejska w K. uchwałą nr XV/279/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r., zmienioną uchwałą nr XXIII/409/2001 z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441) i uchwałą nr XXVII/491/2001 z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 963) ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego. Wynika zatem z tego, że różnica wartości nieruchomości nie przekracza 30%. Powyższe oznacza, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował automatycznie utraty mocy obowiązującej uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny takie stanowisko prezentował już między innymi w wyrokach: z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 1069/08 oraz z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 946/09. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Za jego przyjęciem przemawia dodatkowo zasada równości podmiotów, którym są wymierzane opłaty adiacenckie w okresie 3 lat od spełnienia przesłanek określonych w art. 98 a ust. 1 ustawy. Równość ta wymaga, by podmioty znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej miały wymierzane opłaty według takich samych zasad bez względu na to, czy wymiar tych opłat następuje jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 24 sierpnia 2007 r., czy już po tej dacie. Tym samym uznać należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i rozpoznać sprawę co do meritum. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy. ----------------------- 6