I OSK 1545/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 84/13 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 84/13 po rozpoznaniu skargi S. S. (dalej powoływana jako skarżąca) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Pątnów z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy Pątnów decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na J. P., wskazując, że ww. osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wobec czego nie została wypełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej powoływana jako "uśr"). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że jej ojciec z uwagi na wiek i stan zdrowia nie może zajmować się jej matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, że mąż J. P. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła S. S. wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że stan zdrowia ojca uległ dalszemu pogorszeniu, w związku z czym ma on ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji i sam wymaga opieki innych osób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. uchylił decyzje organów I i II instancji, jako wydane z naruszeniem art. 17 uśr. Zdaniem Sądu, pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego dziecka sprawującego opiekę nad rodzicem naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływana jako "Konstytucja"), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony małżeństwa i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Nie można zatem z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. W ocenie Sądu, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr, zarówno przed jak i po nowelizacji, należy interpretować zgodnie z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Za nieuprawnioną bowiem należałoby uznać taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 uśr, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr w zw. z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że na gruncie powołanych przepisów pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki będzie stanowić przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego tylko wtedy, gdy małżonek wymagający opieki będzie w stanie skutecznie świadczyć pomoc, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności; b) art. 8 ust. 2 z zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu w ramach wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr faktycznej oceny zgodności tego przepisu z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego; c) art. 193 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości co do zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr; 2) przepisów postępowania mające w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "Ppsa"), poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji, wskutek błędnego przyjęcia, że decyzje te naruszały art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr oraz wskutek błędnego przyjęcia, że organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń dotyczących tego, czy opiekę codzienną i w koniecznym zakresie nad osobą niepełnosprawną może sprawować jej maż oraz czy opiekę tę w rzeczywistości sprawuje tylko skarżąca, w sytuacji gdy na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr nieposiadanie przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza możliwość sprawowania opieki nad tą osobą; b) art. 151 Ppsa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z jednoznaczną treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na względzie treść powyższego przepisu stwierdzić należy, że Sąd I instancji naruszył art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr, zaś organy zasadnie uznały, że w sprawie zaistniała przesłanka wykluczająca możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Przesłanka negatywna ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr, odnosząca się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim ma w przekonaniu ustawodawcy uzasadnienie, bowiem zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa ww. uregulowania nie budzi żadnych wątpliwości. W takiej sytuacji stosowanie innych reguł wykładni prawa nie znajduje uzasadnienia, nie istnieje bowiem potrzeba odczytania przepisu jasnego i oczywistego w swej treści. Sąd I instancji w sposób niedopuszczalny odmówił zastosowania jednoznacznego przepisu ustawowego, powołując się w sposób całkowicie niezrozumiały na wykładnię uwzględniającą zasadę równości i zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości. W orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie jest akceptowana zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni, nie ma w szczególności potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r. sygn. akt I CKN 664/97; OSNC 1999, nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem, mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt III CZP 37/04; OSNC 2005, nr 3, poz. 42; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt I KZP 18/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 74). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. W niniejszej sprawie matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji to na nim ciąży obowiązek sprawowania opieki. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr jest w tym zakresie jednoznaczny i nie pozwala na odmienną interpretację. W tych okolicznościach zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzje organu I i II instancji odpowiadają prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w zakresie, w jakim zarzucała ona Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i z tego powodu - na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 151 Ppsa – orzekł jak w sentencji.