I OSK 155/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 599/12 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wtórnika prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 599/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu został przedstawiony następujący stan faktyczny i prawny sprawy: postanowieniem Rejonowego Inspektoratu Ruchu Drogowego w T. (Słowacja) nr [...] (zatytułowanym "Postanowienie w sprawie zatrzymania prawa jazdy") Oddział Policji ds. Myta w dniu [...] października 2011 r. nałożył na B. C. mandat w wysokości 700 euro z powodu naruszenia postanowienia § 8 ust. 1 lit. a/ Ustawy nr 25/2007 o elektronicznym poborze myta (opłaty drogowej) za używanie wyznaczonych odcinków dróg naziemnych oraz o zmianie i uzupełnieniu niektórych przepisów. Funkcjonariusz Policji, zgodnie z § 71 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym, zatrzymał posiadaczowi prawo jazdy. Z uwagi na to, że B. C. nie zapłacił prawomocnie nałożonej kary w terminie do 15 dni od jej nałożenia ww. postanowieniem orzeczono, iż zatrzymane prawo jazdy zostanie zwrócone właścicielowi dopiero po jej uiszczeniu. Wnioskiem z dnia 10 listopada 2011 r. B. C. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ż. o wydanie mu wtórnika prawa jazdy. We wniosku wskazał, iż utracił prawo jazdy, gdyż zostało mu ono, jego zdaniem bezprawnie, zabrane przez policję słowacką. Nie popełnił bowiem wykroczenia polegającego na rzekomym przejeździe autostradą bez opłaty. Wnioskodawca dołączył pismo z opisem zdarzenia, w wyniku którego został ukarany mandatem i zatrzymano mu prawo jazdy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Ż. odmówił wydania B. C. wtórnika prawa jazdy kat. ABCE. W jej uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował okoliczności sprawy, w tym korespondencję jaką prowadził z organami słowackimi, a następnie wskazał, że w myśl przepisu art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) starosta wydaje wtórnik prawa jazdy w przypadku utraty dokumentu przez jego posiadacza. Przez utratę dokumentu należy rozumieć jego całkowite zniszczenie, zagubienie, kradzież lub przywłaszczenie przez inną osobę. Zatrzymanie dokumentu prawa jazdy przez uprawnione organy państwa nie może być utożsamiane z utratą tego dokumentu, ponieważ czym innym byłoby przywłaszczenie dokumentu przez osobę trzecią, a czym innym jego zatrzymanie przez uprawnione organy na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie organ podkreślił, że nie jest uprawniony ani upoważniony do rozstrzygania zasadności zatrzymania przez stronę słowacką dokumentu prawa jazdy. W skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach odwołaniu B. C. zarzucił decyzji organu I instancji błędną wykładnię prawa, w szczególności art. 98 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że zatrzymanie dokumentu prawo jazdy przez organ obcego państwa za uchybienie przepisowi prawa, które nie jest karane na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej zatrzymaniem (zabraniem) prawa jazdy, nie stanowi utraty prawa jazdy w rozumieniu wskazanych przepisów prawa. Jego zdaniem skorzystanie z formalnych kompetencji przez organ obcego państwa, polegające na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy wystawionego przez organ państwa polskiego, powinno zostać potraktowane jako utrata prawa jazdy, bo kierowca nie ma możliwości dysponowania dokumentem potwierdzającym te uprawnienia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało tę decyzję Prezydenta Miasta Ż. w mocy, uznając ustalony dotąd stan faktyczny za bezsporny i wskazując za organem I instancji, iż zatrzymanie dokumentu prawa jazdy przez uprawnione organy państwa nie może być utożsamiane z utratą tego dokumentu. Tymczasem tylko ta okoliczność może prowadzić do wydania wtórnika prawa jazdy. Skoro zatem nie zaistniała przesłanka utraty dokumentu, to wtórnik nie może zostać wystawiony. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. C. wniósł o jej zmianę poprzez orzeczenie o wydaniu wtórnika prawa jazdy. W jej uzasadnieniu skarżący ponownie podniósł, iż jego zdaniem okoliczności sprawy świadczą o tym, że utracił prawo jazdy. Zarzucił ponadto błędną interpretację art. 98 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym dokonaną przez organy administracji. W jego przekonaniu zwrot "utrata prawa jazdy" użyty w przepisach Prawa o ruchu drogowym należy rozumieć w sposób możliwie szeroki, pojęcie to powinno obejmować wszelkie sytuacje, w których dotychczasowy posiadacz został wyzuty - wbrew własnej woli - z posiadania dokumentu. Może to nastąpić w przypadku kradzieży dokumentu lub jego zgubienia, ale także i wtedy, gdy dokument prawa jazdy zostanie zabrany z przyczyn niedających pogodzić się z przepisami prawa obowiązującymi w Rzeczpospolitej Polskiej. Skoro bowiem posiada uprawnienia do kierowania pojazdami, to winien się legitymować stosownym dokumentem. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wspomnianego na wstępie wyroku oddalającego skargę wskazał, iż za uprawniającą do uzyskania wtórnika utratę prawa jazdy, o jakiej mowa w art. 98 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie można uznać sytuacji, w której kierowcy w sposób zgodny z prawem zabrano prawo jazdy i może on je odebrać od stosownych władz po spełnieniu określonych przesłanek, jednak uczynić tego nie chce albowiem wiązałoby się to z poniesieniem kary za wykroczenie, którego się dopuścił. Intencją wskazanego przepisu nie jest bowiem wspieranie osób chcących uniknąć odpowiedzialności za czyn karalny i konieczności uiszczenia nałożonego mandatu poprzez umożliwienie im prowadzenia pojazdu pomimo zatrzymania prawa jazdy przez legalnie uprawnione do tego organy z tego powodu. Sąd I instancji wskazał, iż skarżący dokumentu uprawniającego go do prowadzenia pojazdu w rzeczywistości nie utracił. W wyniku nieuiszczenia nałożonego na niego przez Policję słowacką mandatu dokument został mu jedynie chwilowo zatrzymany, celem zabezpieczenia należności. Ma zatem świadomość, iż w istocie jego prawo jazdy nadal fizycznie istnieje, nie został go trwale pozbawiony, nadal ma do niego prawo i w każdej chwili może je odzyskać, jeśli tylko uiści legalnie nałożony nań przez organy słowackie mandat, o czym został pouczony w postanowieniu o zatrzymaniu prawa jazdy. Utrata dokumentu to pozbawienie władztwa nad nim, wszak nie podpada pod to pojęcie sytuacja, w której uprawniony wie, gdzie on się znajduje i może go odzyskać, lecz nie chce tego uczynić. Fakt, iż jak stwierdził skarżący nie jest "zainteresowany" odebraniem prawa jazdy poprzez uiszczenie mandatu nie tylko nie potwierdza twierdzeń strony o utracie dokumentu, ale wręcz jednoznacznie utracie takiej przeczy. Samo tylko wniesienie odwołania od postanowienia o zatrzymaniu prawa jazdy nie neguje tej konkluzji, zwłaszcza że ono nie zostało uwzględnione. Sąd I instancji nie przychylił się do sugestii profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, iż możliwa jest odmienna, cyt. "prowspólnotowa" interpretacja art. 98 Prawa o ruchu drogowym, zgodna z Dyrektywą 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego. Jak wskazał Sąd przywołana Dyrektywa, pomijając w tym miejscu kwestię jej implementacji, regulując sprawę wtórnika wskazuje jedynie przykładowo jako okoliczności uzasadniające wydanie go zagubienie bądź kradzież. W innych zaś postanowieniach wyraża jednoznaczną dbałość Unii o to, by kierowca nie posiadał więcej niż jednego dokumentu potwierdzającego uprawnienia do prowadzenia pojazdu. Z żadnej w konsekwencji normy nie wynika, by można było wydać wtórnik osobie, której w innym państwie unijnym prawo jazdy legalnie zatrzymano. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W skardze kasacyjnej B. C. zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., wyrażające się w nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji, pomimo że z dowodów przeprowadzonych przez organy administracyjne nie wynika - wbrew ustaleniom organu, powtórzonym przez Sąd I instancji - że w dacie rozpatrywania wniosku skarżącego, oraz w okresie późniejszym, zatrzymany dokument prawa jazdy mógł (może) być zwrócony, czy to organowi administracyjnemu, czy też skarżącemu, w sytuacji, gdy upłynęło już 15 dni od uprawomocnienia się postanowienia o nałożeniu mandatu, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., wyrażające się w nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że z dowodów przeprowadzonych przez organ administracyjny nie wynika, że mandat został nałożony na Skarżącego legalnie; nadto, wbrew przepisom powołanym powyżej oraz z naruszeniem przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd uchylił się oraz zaakceptował uchylenie się organu administracji, od oceny zasadności nałożenia mandatu oraz zatrzymania prawa jazdy tytułem zabezpieczenia zapłaty mandatu w sytuacji, gdy okoliczności sprawy (brak znajomości języka słowackiego przez skarżącego, brak znajomości podstawowych regulacji prawa administracyjnego Republiki Słowacji przez Skarżącego) nakazywały wstrzemięźliwość w uwzględnianiu, jako niepodważalnego elementu stanu faktycznego sprawy, treści rozstrzygnięć organów obcego państwa w sprawach dotykających praw skarżącego, nadto naruszenie art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym — poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa, polegającą na przyjęciu, iż zatrzymanie dokumentu prawa jazdy przez organy obcego państwa tytułem zabezpieczenia zapłaty mandatu karnego za nieopłacenie myta (w sytuacji, gdy słuszność podstawy nałożenia mandatu karnego w wysokości odpowiadającej około dwukrotności minimalnego wynagrodzenia miesięcznego była kwestionowana przez skarżącego), tj., za wykroczenie, które na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie jest objęte sankcją odebrania dokumentu prawa jazdy, jak też odebraniem uprawnień do prowadzenia pojazdów, nie stanowi utraty dokumentu w rozumieniu wskazanych powyżej przepisów prawa. Na tych podstawach domagano się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż z tłumaczenia dokumentu - postanowienia Dyrekcji Rejonowej T. Rejonowy Inspektorat Transportu Drogowego w T. (Słowacja) wynika, że możliwość odzyskania dokumentu prawa jazdy została bezpowrotnie utracona, skoro upłynął już okres 15 dni od nałożenia mandatu, a także - od daty jego uprawomocnienia, co zdaniem pełnomocnika skarżącego przeczy twierdzeniom organów administracji i Sądu Wojewódzkiego, iż dokument nie został przez skarżącego utracony. Sąd I instancji nie był ponadto uprawniony w ocenie autora skargi kasacyjnej do stwierdzenia, że dokument prawa jazdy został legalnie zatrzymany przez policję słowacką. Można stwierdzić jedynie, że policja słowacka miała formalną kompetencję, aby zatrzymać prawo jazdy, nie oznacza to jednak, że w określonej sytuacji postąpiła zgodnie z przepisami prawa obowiązującego na terenie Słowacji. Do chwili obecnej państwo słowackie nie dochodzi uiszczenia mandatu od skarżącego. Skarżący liczył na to, gdyż chciałby podjąć obronę na gruncie przepisów obowiązujących na terenie Polski. Jeżeli mandat nie jest egzekwowany, to może oznaczać to, że organa państwa słowackiego nie są pewne słuszności swoich działań. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował również dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię pojęcia "utrata" (odnoszącego się do dokumentu prawa jazdy), użytego w art. 98 ust. 1 oraz w ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie pełnomocnika skarżącego, nie może być wątpliwości, że w sytuacji, gdy organ obcego państwa zatrzymał tytułem zabezpieczenia zapłaty mandatu (wywierając presję na skarżącego, aby ten zapłacił mandat) dokument stwierdzający nabycie przez skarżącego uprawnień w zakresie prowadzenia pojazdów, to należy mówić w takiej sytuacji o utracie dokumentu, dającej merytoryczną podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie wtórnika prawa jazdy. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy interpretować w powiązaniu z innymi przepisami wspomnianej ustawy, m.in. z art. 87, w którym sformułowano wymagania, jakie musi spełniać kierujący pojazdem. Jeżeli więc skarżący odbył kursy teoretyczne i praktyczne oraz zdał stosowne egzaminy, to - co do zasady (przy założeniu, że nie utracił uprawnień wskutek określonych prawem okoliczności) - obowiązkiem organów władzy jest zapewnienie skarżącemu posiadania dokumentu stwierdzającego nabycie uprawnień. Wśród wymogów związanych z posiadaniem dokumentu prawa jazdy, przepisy prawa nie określają obowiązku związanego z uregulowaniem prawdziwych lub rzekomych obowiązków publicznoprawnych względem organizacji państwowej (w szczególności -obcego państwa). W ocenie Skarżącego, interpretacja przepisu art. 98 cytowanej ustawy powinna uwzględniać wszystkie przypadki, które w skutkach dla posiadacza prawa jazdy nie różnią się od skutku wynikającego z klasycznej utraty (np. wskutek kradzieży). Za takim rozumieniem pojęcia "utrata prawa jazdy" przemawiają także przepisy art. l00a – l00e ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustawodawca nie przewidział bowiem w Centralnej Ewidencji Kierowców odrębnego statusu osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdem, w stosunku do których nie może zostać wydany dokument prawa jazdy (jego wtórnik). Z punktu widzenia użytkownika (policja) wspomnianej bazy skarżący winien być traktowany, jako osoba uprawniona do kierowania pojazdami. Zdaniem autora skargi kasacyjnej absurdem jest, aby niedopuszczalne było potwierdzenie dokumentem takiego statusu skarżącego. Przeciwnie, w sytuacji, gdy nie doszło do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem (art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym), uznać należałoby, iż organ jest zobowiązany do wydania dokumentu potwierdzającego uprawnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami wg norm przepisanych. Organ uznał zaskarżony wyrok za prawidłowy i poparł wskazaną w nim argumentację Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż eksponowane w niej podstawy kasacyjne są nieusprawiedliwione. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Oznacza to związanie tego Sądu podstawą kasacyjną i zarzutami przytoczonymi na jej uzasadnienie. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarżący powołał się na obie podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega uchybień procesowych, gdyż Sąd I instancji procedował na pełnym materiale dowodowym, wynikającym z akt administracyjnych, dokonał też trafnych ustaleń faktycznych, niekwestionowanych zresztą w toku postępowania przed tym Sądem. Dlatego niepodobna zgodzić się z zarzutem polegającym na nieuwzględnieniu zobowiązania organu zatrzymującego prawo jazdy do jego zwrotu po upływie 15 dni od uprawomocnienia się postanowienia o nałożeniu kary mandatowej. Taka konkluzja nie wynika z treści opisanego w skardze kasacyjnej pisma, jak też z istoty zatrzymania prawa jazdy, którą było zabezpieczenie nałożonego mandatu. Tak więc zwrot dokumentu może nastąpić po uiszczeniu grzywny. Zresztą, nawet gdyby tak było, to wówczas należałoby się zwrócić do właściwego organu o jego zwrot, zamiast domagać się wydania wtórnika. Ta bowiem okoliczność przeczyłaby wnioskowi o utracie dokumentu w rozumieniu właściwego przepisu. Poza tym zastosowany środek odwoławczy nie odniósł skutku, co oznacza konieczność zapłaty kary. Nie ustała zatem dotąd przyczyna zatrzymania prawa jazdy. W obecnym postępowaniu nie podlega też ocenie legalność nałożenia kary i zatrzymania prawa jazdy. Jest to postępowanie zakreślone ramami żądania, którym było wydanie duplikatu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami. Organ państwa Słowackiego działał na podstawie przepisów wewnętrznych, którym kierujący na tym terenie pojazdami są obowiązani się podporządkować. Organy państwa Polskiego nie mają możliwości kontroli legalności działań organów obcego państwa. Zatem okoliczności przywołane w tej materii nie mogły odnieść skutku. W konsekwencji czego należało uznać ustalony stan faktyczny za przesądzony. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie prawa materialnego, dowodząc błędnej wykładni przepisu art. 98 ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym. Jak to już wyżej wskazano w tym postępowaniu nie podlega ocenie zasadność zatrzymania prawa jazdy, a jedynie bada się istnienie podstaw do wydania wtórnika. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem jest obowiązana niezwłocznie zawiadomić starostę o utracie prawa jazdy, pozwolenia do kierowania tramwajem, o zniszczeniu tych dokumentów w stopniu powodującym ich nieczytelność, a także zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nich zawartych (ust. 1). W sytuacji, o której mowa w ust. 1, starosta, na wniosek osoby uprawnionej, wydaje za opłatą wtórnik dokumentu pod określonymi tamże warunkami (ust. 2). Okoliczności niniejszej sprawy nie motywują przyjęcia poglądu skarżącego o wypełnieniu przesłanek tego przepisu. Skarżący kasacyjnie nie utracił dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami w jego rozumieniu, gdyż nie zagubił go ani nie zniszczył, a został mu zatrzymany. Nie ma to też nic wspólnego z utratą uprawnień do kierowania pojazdami, bo te dalej ma, a tylko nie może ich wykazać stosownym dokumentem. Jednak ten został mu zatrzymany zgodnie z prawem słowackim, bo nie doszło do obalenia domniemania prawidłowości działania organów tego państwa. Skarżący kasacyjnie ma świadomość tego, że oryginalnego dokumentu prawa jazdy nie utracił, a zostało mu ono zatrzymane, co nie uzasadnia wydania duplikatu, bo ten niweczyłby skutki owego zatrzymania i jego cel. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, co uzasadniało jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, na mocy art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, gdyż ten nie wykazał ich poniesienia, nadto wnioskiem w tej materii nie domagano się ich zasądzenia, a tylko obciążenia skarżącego kosztami. ----------------------- 1