I OSK 1564/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1131/15 w sprawie ze skargi R.T. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia z tytułu wyrównania odprawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.T. na rzecz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1131/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.T. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...]maja 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia z tytułu wyrównania odprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postępowanie w sprawie zainicjował pozew skierowany przez R.T., przeciwko Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego o zasądzenie kwoty 30 000 zł, tytułem brakującej części odprawy. Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie – VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przekazał ww. pozew Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego do rozpoznania. Decyzją personalną z dnia 17 kwietnia 2015 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego odmówił wnioskodawcy wypłaty pięciokrotności uposażenia z tytułu wyrównania odprawy. Rozpoznając sprawę wskutek wniosku o jej ponowne rozpoznanie, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia 27 maja 2015 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że strona została zwolniona ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym decyzją z dnia 17 września 2014 r. Podkreślił, że do czasu zwolnienia funkcjonariusz pełnił służbę przygotowawczą i nie została wydana w stosunku do niego decyzja o mianowaniu go funkcjonariuszem służby stałej. Z powyższego, a także z treści art. 97 ust. 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, organ wywiódł, że skarżącemu przysługiwało uprawnienie do odprawy w wysokości jednomiesięcznego uposażenia, które to prawo strona zrealizowała. Stąd uznał, że wniosek nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym. Od powyższej decyzji skargę wywiódł R.T., wnosząc o wypłatę kwoty 30 000 zł. W uzasadnieniu strona wskazała, że przepracowała w CBA prawie pięć lat i zgodnie z art. 53 ust. 3 powinna zostać przeniesiona do służby stałej, a w konsekwencji powinien w stosunku do strony znaleźć zastosowanie przepis art. 97 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym rozstrzygnięciu. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy w chwili zwalniania ze służby, skarżący był funkcjonariuszem służby przygotowawczej czy stałej. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411) osobę przyjętą do służby w CBA mianuje się funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na okres trzech lat. W myśl ustępu 3 wyżej powołanej regulacji prawnej, po upływie okresu służby przygotowawczej i uzyskaniu pozytywnej oceny ogólnej w opinii służbowej, funkcjonariusz zostaje mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. Sformułowanie użyte przez ustawodawcę – "zostaje mianowany", świadczy o tym, że prawodawca uzależnił zmianę statusu funkcjonariusza od podjęcia określonej czynności przez organ, tj. mianowania. Nadto przesłanką mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej nie jest tylko okoliczność upływu okresu oznaczonego w ustępie 1 omawianego przepisu. Mianowanie takie musi bowiem zostać jeszcze poprzedzone opiniowaniem danego funkcjonariusza i uzyskaniem przez niego pozytywnej oceny ogólnej. Takie uregulowanie jest zaś ze wszech miar zrozumiałe, biorąc pod uwagę charakter służby przygotowawczej. Służba taka ma bowiem na celu sprawdzenie umiejętności funkcjonariusza i jego przygotowanie do pełnienia służby stałej. W świetle powyższego za chybione Sąd uznał wywody skarżącego zawarte w skardze. Zmiana statusu funkcjonariusza, z funkcjonariusza służby przygotowawczej na funkcjonariusza służby stałej, nie zachodzi z mocy prawa. Następuje ona dopiero wskutek wydania stosownego aktu władczego przez organ, w postaci mianowania. Akt mianowania ma bowiem charakter konstytutywny. Sąd I instancji dodał także, że powyższa wykładnia pozostaje w zgodzie z treścią rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 503), którego § 4 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 stanowi, że sprawy służbowe funkcjonariusza, w szczególności mianowanie funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Treść przywołanej normy prawnej świadczy więc niezbicie o tym, że również w mniemaniu prawodawcy zmiana statusu służby pełnionej przez funkcjonariusza, nie następuje z urzędu, lecz wskutek wydania decyzji. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarżone rozstrzygnięcie było prawidłowe. Okolicznością niesporną w sprawie było bowiem to, że skarżący pełnił służbę tylko przygotowawczą. Nie została bowiem w stosunku do niego wydana żadna decyzja, mocą której przeniesiono by go do służby stałej. Stąd więc, organ, ustalając wysokość należnej funkcjonariuszowi odprawy, poprawnie zastosował przepis art. 97 ust. 2 ustawy pragmatycznej. W chwili zwalniania ze służby strona nie była bowiem funkcjonariuszem służby stałej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył R.T., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą zastosowaniem wobec skarżącego niewłaściwych przepisów dotyczących odejścia ze służby tj. art. 97 ust. 2, zamiast właściwego art. 97 ust. 1 powołanej ustawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o CBA po upływie okresu służby przygotowawczej i uzyskaniu pozytywnej oceny ogólnej (tak jak to miało miejsce w przypadku skarżącego), funkcjonariusz zostaje mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że celem ustawodawcy była ochrona takiego funkcjonariusza z mocy prawa. Idąc bowiem tokiem rozumowania zawartym w uzasadnieniu WSA do w/w wyroku, Szef CBA mógłby nikogo nie mianować funkcjonariuszem w służbie stałej, a takiego zamiaru nie można przecież przypisać ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku dokonuje wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Powyższa zasada nie dotyczy nieważności postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym poprzez jego błędną wykładnię. Według wskazanego przepisu po upływie okresu służby przygotowawczej i uzyskaniu pozytywnej oceny ogólnej w opinii służbowej funkcjonariusz zostaje mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że z dniem 3 grudnia 2009r. R.T. został przyjęty do służby w CBA i mianowany funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Do dnia 30 września 2014r. tj. dnia zwolnienia ze służby skarżący nie został mianowany funkcjonariuszem służby stałej. W związku z powyższym funkcjonariuszowi została wypłacona odprawa związana ze zwolnieniem ze służby w CBA w wysokości jednomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – art. 97 ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powinien otrzymać odprawę o której mowa w art. 97 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok. Oddalając skargę R.T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem w/wym. nie był funkcjonariuszem w służbie stałej. W chwili zwolnienia ze służby w CBA posiadał status funkcjonariusza w służbie przygotowawczej, zaś powody dla których nie został mianowany do służby stałej nie mają w sprawie znaczenia. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a przedstawiona w jego uzasadnieniu argumentacja prawna zasługuje na aprobatę. Analiza przepisów ustawy o CBA prowadzi do wniosku, że żaden przepis tej ustawy nie przewiduje automatycznego przekształcenia się mianowania ze służby przygotowawczej na mianowanie do służby stałej. Powoływany wyżej art. 53 ust. 3 ustawy wyraźnie wskazuje, że mianowanie do służby stałej wymaga spełnienia dwóch warunków tj. pozytywnej oceny funkcjonariusza w opinii służbowej oraz wydania przez Szefa CBA decyzji personalnej o mianowaniu określonej osoby funkcjonariuszem w służbie stałej. W realiach niniejszej sprawy przesłanki te nie zostały spełnione. Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy sprawy osobowe funkcjonariusza załatwiane są w formie decyzji. W rozpoznawanej sprawie do dnia zwolnienia skarżącego ze służby Szef CBA nie wydał decyzji o mianowaniu R.T. funkcjonariuszem służby stałej. Brak stosownej decyzji nie pozwala przyjąć, że wymieniony przestał być funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej , a stał się funkcjonariuszem w służbie stałej i z tego tytułu uzyskał prawo do wyższej odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby. Przepisy ustawy o CBA nie regulują sytuacji w której po upływie okresu służby przygotowawczej wobec funkcjonariusza nie została wydana decyzja o jego mianowaniu do służby stałej lub zwolnieniu ze służby. Z przepisu art. 65 ustawy nie wynika też aby dotychczasowy stosunek służbowy wygasł. Mając na uwadze cel służby przygotowawczej – sprawdzenie kwalifikacji, predyspozycji i umiejętności funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby, należy przyjąć, że w przypadku braku stosownych decyzji personalnych, których podjęcie pozostaje w wyłącznej gestii Szefa CBA, dotychczasowy stosunek służbowy trwa w niezmienionej formie. Brak jest bowiem jakiejkolwiek regulacji prawnej pozwalającej uznać, że po upływie okresu 3 lat służby przygotowawczej funkcjonariusz z mocy prawa uzyskuje status funkcjonariusza w służbie stałej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.