I OSK 1586/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Irena Kamińska NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 130/07 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. I OSK 1586/07 U z a s a d n i e n i e Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. IV SA/Wr 130/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zwanym dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., zwanego dalej Kolegium, z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu WSA przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne: decyzją z [...][...] wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., udzielono rodzinie rolniczej H. M. zasiłku celowego w związku z suszą w kwocie 1000 zł i odmówiono zasiłku w kwocie 392 zł w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w którym utrzymuje się bydło, owce, kozy lub konie. Na skutek odwołania H. M. w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy w wysokości 392 zł, Kolegium decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i odmówiło H. M. przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. Wskazując na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia suszy /Dz.U. Nr 155, poz. 1109/ organ odwoławczy podał, że jedną z przesłanek przyznania świadczeń pomocowych jest wysokość szkód spowodowanych suszą, które muszą wynosić powyżej 30 %. Tymczasem z protokołu szacunku strat z 19 lipca 2006 r. wynika, że straty w gospodarstwie rolnym strony nie przekroczyły średnio 30 %, a więc pomoc nie przysługiwała. Wg ustaleń dokonanych w postępowaniu odwoławczym straty wyniosły średnio 26,06 %, a więc były niższe niż 30 %. Wskazując na przepis art. 139 k.p.a. Kolegium wskazało, że zakaz orzekania na niekorzyść strony w postępowaniu odwoławczym jest wyłączony w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. W ocenie organu odwoławczego właśnie rażące naruszenie prawa, a to § 4 ust. 2 wskazanego rozporządzenia dawało podstawę do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i odmowy przyznania pomocy. Nie zostały bowiem spełnione wszystkie przesłanki, w szczególności dotyczące procentowej wysokości szkód w gospodarstwie i dlatego zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo. Naruszała też interes społeczny, bowiem pomoc przyznawana jest ze środków publicznych. Co się tyczy zaś odwołania, to w świetle przedstawionych ustaleń brak było podstaw do jego uwzględnienia. W skardze H. M. zarzuciła decyzji rażące naruszenie prawa i wskazała na protokół komisji powołanej przez Wojewodę Dolnośląskiego, gdzie w wykazie pod poz. 105 średnie straty w jej gospodarstwie wyliczono na 39,02%. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 139 k.p.a. Cytując treść tego przepisu i wskazując na wyjątki od ustanowionego zakazu pogorszenia sytuacji strony odwołującej się WSA stwierdził, że wyjątków tych nie można interpretować rozszerzająco. Tym samym Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że dostrzeżona i ustalona wada decyzji I instancyjnej dawała uprawnienie do zakwalifikowania jej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji do odstąpienia od zakazu reformationis In peius. Nietrafna jest bowiem dokonana przez Kolegium ocena okoliczności faktycznych sprawy i ustaleń poczynionych przez organ I instancji, skoro brak jest w rozpoznawanej sprawie jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego fakt dokonania przez ten organ wyliczenia średniej wielkości szkód w gospodarstwie rolny strony, co w konsekwencji spowodowało przyznanie stronie pomocy mimo, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca udzielenie takiej pomocy. Wobec tego samodzielne dokonanie obliczeń przez organ odwoławczy w zakresie wielkości strat w gospodarstwie rolnym skarżącej nie może skutkować stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA wskazał, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Ponowna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego i przeprowadzenie w oparciu o ten materiał operacji myślowej, jaką jest dokonanie wyliczeń, nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa. Stwierdzone przez organ odwoławczy braki w postępowaniu mogły natomiast stanowić podstawę decyzji kasacyjnej, w której zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy wydając decyzję z naruszeniem zakazu pogorszenia sytuacji strony odwołującej się, rażąco naruszył art.139 k.p.a. Z tych przyczyn orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, w oparciu o art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej P.p.s.a. Wyrok powyższy zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Opierając skargę kasacyjną na przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wynikające z niezasadnego zarzutu Sądu w stosunku do Kolegium, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 139 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podczas, gdy naruszenia takie nie miały miejsca. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie w całości, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi H. M., względnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przy zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Przedstawiając szczegółowo stan sprawy i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. /Dz.U. Nr 155 poz. 1109/ wskazano, że przedłożone przez organ I instancji dokumenty, w tym protokół strat w gospodarstwie rolnym skarżącej jednoznacznie wskazywały, że straty te nie przekroczyły średnio 30 %. Wg ustaleń dokonanych w postępowaniu odwoławczym straty wyniosły średnio 26,07 %, co wynika z dokonanych obliczeń. Wskazując na związany charakter decyzji podano, że w konkretnym przypadku w związku z suszą w 2006 r. nie zostały spełnione przesłanki do przyznania zasiłku celowego w kwocie 1000zł. W świetle § 4 ust. 2 rozporządzenia organ I instancji miał obowiązek ustalić średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym w oparciu o protokół szacowania szkód. Tymczasem w sprawie brak było dowodu potwierdzającego fakt dokonania wyliczeń w gospodarstwie strony i w konsekwencji tego przyznano pomoc mimo, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące do jej udzielenia. Zatem organ odwoławczy przyjął, że decyzja przyznająca pomoc rażąco naruszała prawo i dlatego nie był związany zakazem reformationis in peius. Zakwestionowano również pogląd Sądu I instancji, jakoby w stanie faktycznym sprawy można było podjąć decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę z uwagi na istotę postępowania odwoławczego, które polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Natomiast decyzja kasacyjna może być podjęta jedynie w sytuacjach wyjątkowych przewidzianych powyższym przepisem. Ponieważ w sprawie należało jedynie dokonać wyliczeń matematycznych, co też zostało uczynione, dlatego uchylenie zaskarżonej decyzji tylko z tej przyczyny stanowiłoby o rażącym naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. Ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Kolegium co do możliwości odstąpienia przez organ odwoławczy od zakazu sformułowanego w art. 139 k.p.a. podano, że w konkretnym przypadku istniały podstawy do takiego właśnie odstąpienia i brak jest podstaw do przypisania organowi rażącego naruszenia prawa. Końcowo wskazano także, iż Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do meritum sprawy, tj. oceny czy organ I instancji przyznając H. M. nienależne jej środki finansowe dopuścił się rażącego prawa i interesu społecznego, a więc czy były podstawy do odstąpienia do orzekania na niekorzyść strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej. W podstawie skargi kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 139 kpa i art.156 § 1 pkt 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć treść art. 139 kpa. Otóż zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W doktrynie przyjmuje się, że instytucja zakazu reformationis in peius ustanowiona zacytowanym przepisem należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony, a istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Oznacza też niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej dla przewidzianych przepisem tym wyjątków (zob. Komentarz do KPA, B.Adamiak, J.Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, W-wa 1996, str. 597). Jeśli chodzi o wyjątki, w szczególności wyjątek zastosowany przez Kolegium, to w literaturze wskazuje się na konieczność nadania szerokiego znaczenia pojęciu rażącego naruszenia prawa; w zakresie tego pojęcia będą się mieścić naruszenia prawa wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz w art. 156 § 1 kpa (Komentarz jw. str.599). W realiach sprawy organ odwoławczy odstąpił od zakazu reformationis in peius na rzecz tego wyjątku i przyjął, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo, a to przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia suszy /Dz. U. Nr 155, poz. 1109/, bowiem średnia wysokość szkód w gospodarstwie rolnym strony była niższa niż 30%. W tym zakresie Kolegium dokonało własnych ustaleń i wyliczyło średnią wielkość szkód w gospodarstwie rolnym strony. Tymczasem według protokołu oraz imiennego wykazu rolników znajdujących się w aktach organu I instancji, szkody spowodowane suszą w gospodarstwie rolnym strony wyniosły 39,02%, a więc uzasadniały przyznanie pomocy w kwocie 1000zł. Ponowna ocena zgromadzonych dowodów i dokonanie wyliczeń w postępowaniu odwoławczym prowadzących do odmiennych, niż to przyjął organ I instancji ustaleń, nie może skutkować stwierdzeniem, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że w ramach wyjątku przewidzianego przepisem art. 139 kpa, nie mieści się przypadek stwierdzonego w postępowaniu odwoławczym naruszenia prawa ustalonego w oparciu o ponowną ocenę zebranego materiału dowodowego. W takim przypadku - ponowna ocena i własne ustalenia organu odwoławczego wskazujące na brak podstaw do przyznania pomocy – zasadnie zakwalifikowane zostały jako wystąpienie podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W takim bowiem przypadku zakaz reformationis in peius nie obowiązuje, przy czym pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (fakt uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty - nie może być odczytywany jako wydanie decyzji na niekorzyść strony; zob. np. wyrok SN z 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99 - OSNAPiUS 2001, nr 3, poz. 60; czy też wyrok NSA z 21 grudnia 1998 r., I SA 820/98 - LEX nr 44547). Podjęcie decyzji kasacyjnej stwarza natomiast po stronie organu I instancji możliwość dokonania ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnionego o dowody, których dotychczas w aktach nie było, zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego (art. 138 § 2 zd. drugie). W ten sposób decyzja, co do której w postępowaniu odwoławczym stwierdzono naruszenie prawa, może być wyeliminowana z obrotu prawnego (zob. też J.Zimmermann - OSP 1998/6 str. 288- glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. II SA/Wr 854/96). Podzielając przedstawione poglądy doktryny i orzecznictwa stwierdzić należy, że rozpatrując odwołanie strony Kolegium rażąco naruszyło przepis art. 139 kpa. Zatem zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisów postępowania, jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.