I OSK 159/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. i W.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 120/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M.C. i W.C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę postanawia: oddalić skargę kasacyjną. M.C. i W.C. pismem z [...] września 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w związku z wydaną w dniu [...] października 2019 r. decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie bądź o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że decyzją z [...] lipca 2020 r. ustalił odszkodowanie. Postanowieniem z 26 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. W uzasadnieniu podkreślił, że w dacie wniesienia skargi w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja ustalająca to odszkodowanie, której legalność skarżący zakwestionowali, wnosząc odwołanie do organu wyższego stopnia. Tym samym w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie był zatem zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek kroków w sprawie. Sąd wywiódł, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności. Skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, jako niezmierzającą do likwidacji stanu bezczynności. W ocenie Sądu treść przywołanej uchwały, z uwagi na procesowe powiązanie stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania, znajduje zastosowanie także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że wydanie decyzji w sprawie przez organ nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie złożonej przez stronę skargi na bezczynność ze względu na przyjęcie, że rolą skargi na bezczynność jest dyscyplinowanie organu i dążenie do wydania rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania, podczas gdy w ten sposób strona zostaje pozbawiona możliwości obrony swoich podstawowych praw i wolności w postaci prawa do sądu oraz prawa do naprawienia szkody, jaką poniosła na skutek niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że skarga do sądu administracyjnego może zostać wniesiona wyłącznie przed zakończeniem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji w sprawie, a w konsekwencji takich ustaleń Sądu strona zostaje pozbawiona prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została jej wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz możliwości dochodzenia na drodze sądowej obrony naruszonych wolności lub praw; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 4171 § 3 kc w zw. z art. 149 § 1 i § 3 ppsa przez przyjęcie przez Sąd, że wydanie aktu (decyzji) tj. załatwienie sprawy po okresie bezczynności lub przewlekłości uniemożliwia zastosowanie środków zwalczania bezczynności i przewlekłości organów w prowadzonych postępowaniach przez możliwość orzekania o charakterze tych stanów, że miały miejsce z rażącym, bądź z nie rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organom grzywien z tego tytułu, a tym samym w konsekwencji przyjęcie przez Sąd za prawidłowe pozbawienia strony możliwości uzyskania tzw. prejudykatu w dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez uznanie, że rolą ponaglenia i skargi na bezczynność jest zdyscyplinowanie organu i szybkie wydanie rozstrzygnięcia oraz zakończenie postępowania, podczas gdy treść art. 37 kpa (art. 52 § 1 ppsa) wskazuje na kolejność podejmowania czynności przez stronę w postaci wyczerpania środka zaskarżenia, a następnie wniesienia skargi; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 53 § 2b ppsa przez przyjęcie, że wniesienie skargi na bezczynność przez organ administracji publicznej po zakończeniu prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez Sąd, podczas gdy skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa przez przyjęcie, że cel środka prawnego w postaci wniesienia przez stronę ponaglenia jest taki sam w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz przez przyjęcie, że stronie przysługuje możliwość złożenia ponaglenia i oczekiwania na jego rozstrzygnięcie albo możliwość złożenia ponaglenia i od razu po nim złożenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (bez oczekiwania na rozstrzygnięcie ponaglenia) oraz że są to dwa równoległe środki przysługujące stronie do obrony jej praw, podczas gdy zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 7) art 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa przez przyjęcie, że cel środka prawnego w postaci wniesienia przez stronę ponaglenia jest taki sam w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz przez przyjęcie, że stronie przysługuje możliwość złożenia ponaglenia i oczekiwania na jego rozstrzygnięcie albo możliwość złożenia ponaglenia i od razu złożenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego oraz że są to dwa równoległe środki, przysługuje stronie do obrony jej praw, podczas gdy zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, co prawidłowo wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że kwestia wniesienia skargi na bezczynność organu po wydaniu przez niego rozstrzygnięcia w sprawie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchwałą z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in. że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do zwalczenia biernej postawy organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zaznaczyć przy tym należy, że pozostałe czynności sądu rozpoznającego skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania takie jak wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, czy stwierdzenie dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłego postępowania, w tym również w ich postaci kwalifikowanej, tj. z rażącym naruszeniem prawa, nie mogą być zaliczone do podstawowych celów skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Działania te mają bowiem na celu nie doprowadzenie do prawidłowej realizacji funkcji administracji publicznej przez jej organy, ale mają stanowić dodatkową dolegliwość dla organu dopuszczającego się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania bądź przynajmniej częściowe wynagrodzenie szkód poniesionych przez stronę na skutek nieprawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego, czy też otwarcie drogi do uzyskania pełnego odszkodowania. Odnotować w tym miejscu także należy, co zauważył również skład orzekający wydający przywołaną powyżej uchwałę, że warunek uzyskania prejudykatu, jako otwierający drogę do uzyskania ewentualnego odszkodowania ,może zostać spełniony także przez wydanie postanowienia w wyniku rozpatrzenia ponaglenia złożonego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć także należy, że wprawdzie w myśl art. 53 § 2b ppsa skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, ale wprowadzenie tego przepisu miało na celu rozwiązanie wątpliwości co do możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego wyłącznie po wykorzystaniu wszystkich środków zaskarżenia w sytuacji, w której brak było możliwości zaliczenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 kpa, do środków zaskarżenia (por. tekst uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Przepis ten nie miał zatem na celu, jak wywodzi to pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, wprowadzenia nieograniczonej czasem możliwości składania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z treścią wiążącej na podstawie art. 269 § 1 ppsa przywołanej uchwały, w sytuacji złożenia skargi na bezczynność organu (a także przewlekłe prowadzenie postępowania co prawidłowo zidentyfikował Sąd pierwszej instancji) już po wydaniu przez ten organ rozstrzygnięcia odpada podstawowy cel skargi, tj. doprowadzenie do zakończenia postępowania na określonym jego etapie. Sąd administracyjny nie dysponuje bowiem możliwością zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie, zobowiązania go do stwierdzenia albo uznania obowiązku lub uprawnienia czy samodzielnie orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, gdyż rozstrzygnięcie w tej sprawie już nastąpiło. Odnotować przy tym należy, że możliwość stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania realizuje się wyłącznie w sytuacji, gdy sąd administracyjny ma możliwość uwzględnienia skargi. Skoro zatem na skutek wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu na określonym etapie nie można rozpoznać takiej skargi, to brak jest też możliwości wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Stwierdzić przy tym należy, że powyższe stanowisko nie prowadzi do ograniczenia prawa strony do rozpoznania sprawy przez właściwy sąd. Zauważyć bowiem należy, że w wyniku wydania przez organ rozstrzygnięcia, strona nabywa prawo do jego zaskarżenia w toku instancyjnym postępowania bądź do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy tok instancyjny został wyczerpany. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak możliwości rozpoznania skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania wynika wyłącznie ze zwłoki strony w złożeniu skargi do sądu administracyjnego, co umożliwiło organowi wydanie rozstrzygnięcia. Wydanie bowiem przez organ rozstrzygnięcia po skierowaniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza bowiem jedynie możliwość zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie, ale nie powoduje, że stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania istniejący w dacie złożenia skargi nie może podlegać ocenie sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). W świetle powyższych rozważań należało uznać, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).