I OSK 1619/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2007 sygn. akt I SA/Wa 225/07 w sprawie ze skargi M. S. i Ł. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r. oddalił skargę M. S. i Ł. S. wniesioną na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt warszawski. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. S. była właścicielką nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (róg ul. [...]), oznaczonej w księdze wieczystej nr [...] i [...]. Z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomość ta przeszła na własność gminy m.st. Warszawy na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Kilkakrotnie zgłoszone przez właścicielkę a następnie jej spadkobierców wnioski o zwrot tej nieruchomości, przyznanie prawa własności czasowej lub prawa wieczystego użytkowania nie zostały uwzględnione. W dniu [...] września 2002 r. wnuk S. S. M.S. będący jej spadkobiercę wystąpił o przyznanie mu odszkodowania za wymienioną wyżej nieruchomość. Do wniosku tego przyłączył się następnie Ł. S. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania żądanego odszkodowania za przedmiotowy grunt stanowiący obecnie część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], stanowiących własność miasta Warszawy. Organ powołał się na przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo rodzinne, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W związku z tym stwierdził, iż z materiałów inwentaryzacyjnych opracowanych przez Biuro Odbudowy Stolicy wynika, że przedmiotowa nieruchomość w 1945 r. była niezabudowana, bowiem znajdował się na niej budynek całkowicie zniszczony. Z planu zabudowy Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych wynika natomiast, że plan ten przewidywał dla tej nieruchomości zabudowę zwartą o 6 kondygnacjach i 70% powierzchni zabudowania. Teren ten nie mógł być więc przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Kierując się tą przesłanką organ odmówił przyznania żądanego odszkodowania. Decyzja ta nie została zaskarżona i jest obecnie ostateczna i prawomocna. W dniu [...] sierpnia 2005 r. M. S. i Ł. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. z powodu rażącego naruszenia prawa będącego jej prawną podstawą. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. odmówił uwzględnienia tego wniosku po stwierdzeniu, iż przedmiotowa decyzja nie narusza obowiązującego prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Od decyzji tej M. S. i Ł. S. wnieśli odwołanie, zarzucając naruszenie zarówno art. 6 i 107 k.p.a. jak i art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpoznaniu tego odwołania Minister Budownictwa, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu i instancji z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ odwoławczy w pełni podzielił zasadność ustaleń i ocen prawnych w zaskarżonej decyzji i dodatkowo stwierdził, iż fakt, że skoro plan zabudowy miasta przewidywał dla przedmiotowej nieruchomości zabudowę zwartą, sześciokondygnacyjną i 70% zabudowania powierzchni (to jest [...] m2 z [...] m2) świadczy, iż nieruchomości tej nie można uznać za działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne. Decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. M. S. i Ł. S. zaskarżyli do Sądu, podnosząc identyczne zarzuty jak w odwołaniu od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r. skargę oddalił. Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż w postępowaniu nieważnościowym sprawa nie jest rozpoznawana ponownie co do istoty, lecz badaniu podlega wyłącznie istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie istotne jest więc ustalenie, czy stwierdzając brak przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ naruszył prawo i czy było to naruszenie rażące. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie organów co do braku możliwości zabudowy jednorodzinnej na przedmiotowej nieruchomości w 1945 r., konsekwencją czego jest brak przesłanki do wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie narusza prawa, w szczególności w sposób rażący. Nieruchomość S. S. w 1945 r. była bowiem przeznaczona pod zwarte, wysokie do 6 kondygnacji budownictwo i niemożliwe było lokalizowanie tam domu jednorodzinnego, zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe tylko jednej rodziny. Wymieniony wyrok zaskarżyli M. S. i Ł. S. skargą kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego W. G.. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 10 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu, czego skutkiem było naruszenie; art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być zabudowana budownictwem jednorodzinnym. Skarżący zarzucili nadto naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia do zarzutu skarżących naruszenia art. 10 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r.; art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez nierozpoznanie wymienionego wyżej zarzutu skarżących dotyczącego obrazy prawa materialnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uwzględnienie ich skargi oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy wskazać, czego nie zauważa autor skargi kasacyjnej, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest decyzja wydana nie w zwykłym trybie, lecz w postępowaniu nieważnościowym regulowanym przepisami art. 156-158 k.p.a. W postępowaniu tym, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, nie dochodzi do kolejnego rozpoznania sprawy co do jej istoty, lecz badaniu podlega fakt istnienia lub braku przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiającej przyznania skarżącym odszkodowania za nieruchomość warszawską. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzorczych co do braku w tej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji i skarga kasacyjna poglądu tego skutecznie nie zakwestionowała. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił też stanowisko Sądu I instancji co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2004 r. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie NSA poglądem do uznania naruszenia prawa za rażące (co stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) niezbędne jest zaistnienie następujących okoliczności: po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, następnie - charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi to do niemożności zaakceptowania owe decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 21 października 1992 r. V SA 865/92 i 436-466/02, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Nadto warunkiem wstępnym uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Takie warunki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie zostały wykazane w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz w postępowaniu prowadzonym przez ten Sąd. W oparciu o zapisy obowiązującego w 1945 r. Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r. organ ustalił, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania była przewidziana pod zabudowę zwartą, o 6 kondygnacjach i 70% powierzchni zabudowanej. Powołując się na przepis art. 10 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta z 16 lutego 1928 r., przewidujący, że w ogólnych planach zabudowania, przy podziałach miejscowości na strefy zabudowy, określa się najwyższą dopuszczalną wysokość i gęstość zabudowania dla poszczególnych stref, skarżący twierdzili, iż zapis planu zabudowy z 1931 r. nie stanowił przeszkody dla zabudowania ich nieruchomości budynkiem jednorodzinnym. Twierdzenie to nie jest uzasadnione a ustalenia będące podstawą zaskarżonego wyroku nie naruszają prawa. Nie można bowiem zasadnie zakwestionować stwierdzenia, że na terenie przewidzianym pod zwartą, wielkomiejską, sześciokondygnacyjną zabudowę zajmującą około 1000 m2 gruntu nie można było sytuować domu jednorodzinnego, a więc z zasady budynku o niewielkich rozmiarach służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny. Ustalenie przez WSA, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa nie może więc budzić uzasadnionych zastrzeżeń. W tej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew tym zarzutom Sąd I instancji dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku sporządzonym zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.