I OSK 162/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 255/21 w sprawie ze skargi A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie opłaty jednorazowej z bonifikatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 255/21, wydanym ze skargi A. H. (dalej: wnioskodawca, skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w pkt 1) zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku A. H. z [...] stycznia 2019 r. o udzielenie opłaty jednorazowej za bonifikatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości gruntowej zapisanej w księdze wieczystej [...] w zakresie lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) przyznał od Prezydenta W. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł; w pkt 4) zasądził od Prezydenta W. na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Prezydenta W. (dalej: skarżący kasacyjnie, organ) zaskarżył to orzeczenie w całości zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: ppsa, poprzez nieoddalenie skargi, wskutek wskazanego w pkt 2 niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego; - naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 37 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 § 3 kpa poprzez zastosowanie w sprawie, podczas gdy do wniosku skarżącego nie stosuje się przepisów kpa, jako będącego poza zakresem regulowanym art. 1 kpa – wniosek skarżącego zostałby bowiem rozpoznany w drodze pisemnej informacji regulowanej przepisami ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2023 r., poz. 904) – dalej: ustawa przekształceniowa, po dokładnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a jednocześnie brak podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego, szczególnie z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na wykonywanie przez organ wszelkich czynności celem rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub za zmianą zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący A. H. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a ppsa oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa. Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151 ppsa, którego Sąd I instancji nie zastosował. Sąd nie mógł więc naruszyć przepisu prawa, którego nie stosował. Mając zaś na uwadze, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 174 ppsa. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, określenie tych podstaw i ich uzasadnienie należy do wnoszącego skargę kasacyjną. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ, w niniejszej sprawie istniały natomiast podstawy do zastosowania art. 35 i art. 37 kpa. Wobec więc nie rozpoznania przez organ wniosku z [...] stycznia 2019 r. o udzielenie opłaty jednorazowej z bonifikatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia - wnioskodawcy przysługiwała także skarga do Sądu I instancji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu, nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wniosek o udzielenie opłaty jednorazowej z bonifikatą z tytułu przekształcenia, zasadniczo podlega rozpoznaniu w drodze pisemnej informacji, w której - stosownie do art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej - właściwy organ informuje właściciela gruntu - w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7 - o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku. W takim przypadku organ nie wydaje zatem orzeczenia, lecz dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Słusznie więc przyjął Sąd I instancji, że taki sposób załatwienia sprawy znajdzie zastosowanie do spraw niespornych. Natomiast w sytuacji, gdy kwestia ustalenia jednorazowej opłaty z bonifikatą ma charakter sporny - np. co do samej dopuszczalności wniesienia tego rodzaju opłaty, wysokości tej opłaty, czy wysokości przysługującej bonifikaty - właściwy organ powinien rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji (art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej). Ten ostatni przypadek zaistniał w rozpatrywanej sprawie. Pomiędzy organem a wnioskodawcą powstał bowiem spór o to, czy ten ostatni posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy publicznej (co uzasadniałoby zastosowanie przepisów tej ustawy do ulgi, udzielanej ze środków publicznych) oraz czy lokal mieszkalny, którego dotyczy postępowanie, jest wykorzystywany przez wnioskodawcę do wykonywania działalności gospodarczej, jak utrzymuje organ. Kwestie te mają decydujące znaczenie dla oceny zasadności wniosku, którym zainicjowano postępowanie administracyjne. W tych okolicznościach, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skoro organ nie załatwił przedmiotowej sprawy przez wydanie pisemnej informacji, na podstawie art. 7 ust. 8 pkt 2 ustawy przekształceniowej - uznając, że nie zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia wniosku wobec niewykazania przez wnioskodawcę okoliczności, dotyczących udzielenia pomocy publicznej - to w takim przypadku, na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy przekształceniowej, organ powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia wysokości opłaty jednorazowej z bonifikatą w terminie wynikającym z art. 35 kpa. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy, co do zasady, bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Przepisy regulujące termin załatwienia sprawy administracyjnej pozostają w ścisłym związku z przewidzianą w art. 12 kpa, zasadą szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie ma przy tym sprzeczności między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania oraz działaniami organu na podstawie i w granicach prawa (art. 6 kpa). Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny, racjonalny i efektywny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15) Mając na uwadze, że wniosek skarżącego z [...] stycznia 2019 r. nie został rozpoznany przez organ, Sąd I instancji zasadnie uznał, że w sprawie doszło do przekroczenia maksymalnego terminu dwóch miesięcy na załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Nawet jeśli - jak utrzymuje skarżący kasacyjnie - długotrwały proces rozpoznania tego wniosku miałby być spowodowany przedłużającym się brakiem przedstawienia przez wnioskodawcę dokumentów/oświadczeń, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to w takiej sytuacji – biorąc pod uwagę konieczność zachowania terminów przewidzianych w art. 35 kpa – należało wydać orzeczenie kończące postępowanie, adekwatne do wyników tego postępowania. W świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy, trafne jest również stwierdzenie przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co wyczerpuje znamiona przewlekle prowadzonego postępowania. Wobec niczym nieusprawiedliwionego, podejmowania przez organ czynności w sprawie w znacznych odstępach czasu, co wskazuje na opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, jak też sprzecznego z obowiązkiem rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, znaczącego przekroczenie maksymalnego terminu na jej załatwienie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie odmiennej oceny tej sytuacji, a prezentowane przez niego stanowisko stanowi jedynie nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.