I OSK 1632/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 94/12 w sprawie ze skargi W. S na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 94/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w P. nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w P., na podstawie art. 32 ust 1, art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 103 ust. 1 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., nr 43, pozycja 277 ze zm.), w związku z przepisami wykonawczymi wydanymi do tej ustawy, zwolnił z dniem 31 października 2011 r. W. S. – dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem 1 listopada 2011 r. przeniósł go z urzędu na niższe stanowisko służbowe: zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego zaszeregowane w 6 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej określonej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy z jednoczesnym zachowaniem uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku zaszeregowanym w 8 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,85 kwoty bazowej określonej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Zarządzeniem Organizacyjnym Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] września 2011 r. zmniejszono o 2 liczbę stanowisk policyjnych w korpusie generałów oraz oficerów starszych i młodszych, natomiast zwiększono o 2 liczbę stanowisk w korpusie aspirantów dla Komendy Powiatowej Policji w P. W celu realizacji dyspozycji określonych we wskazanym zarządzeniu, Rozkazem Organizacyjnym Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] września 2011 r. w Zespole Dyżurnych Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego z dniem 1 listopada 2011 r. przekwalifikowano 2 stanowiska dyżurnego na 2 stanowiska zastępcy dyżurnego i dlatego z dniem 1 listopada 2011 r. uległy likwidacji 2 stanowiska dyżurnych. Organ zaznaczył, iż w dniu 5 października 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w P. przeprowadził rozmowę z W. S., podczas której przedstawił policjantowi propozycję przeniesienia na opisane niższe stanowisko służbowe, a funkcjonariusz wyraził pisemną zgodę na to przeniesienie. Od tej decyzji W. S. złożył odwołanie podnosząc między innymi, że organ lakonicznie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż nie ma równorzędnych stanowisk w strukturze organizacyjno – etatowej, nie zapewniając stronie dostępu do materiałów i informacji mogących mieć istotny wpływ na sprawę. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty mianowania na stanowisko zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego i ustalił datę mianowania na dzień 16 grudnia 2011 r., natomiast w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Na tę decyzję W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając organom niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego. Podniósł, iż Komendant Powiatowy Policji w P. nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie uwzględnił zgłaszanych przez niego wniosków dowodowych, nie zapoznał go w żadnej formie ze zgromadzonymi materiałami postępowania administracyjnego oraz nie zapewnił czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym nie dał skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym. W piśmie z dnia 15 marca 2012 r. organ podkreślił, że o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie mianowania na niższe stanowisko służbowe skarżący został poinformowany w trakcie rozmowy w dniu 5 października 2011 r., w czasie której wyraził zgodę na mianowanie go na stanowisko zastępcy dyżurnego. Na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. skarżący oświadczył, że po zapoznaniu się z dokumentami załączonymi przez organ do akt sprawy, stwierdził, iż nadal brakuje protokołu z rozmowy kadrowej z dnia 5 października 2011 r., podczas której złożył wnioski dowodowe. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 94/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w P. nr [...] z dnia [...] października 2011 r. stwierdził, że organ nie wykazał dokonania likwidacji zajmowanego przez skarżącego stanowiska oraz nie wykazał w sposób dostateczny, że przeniesienie go na niższe stanowisko uzasadnione jest potrzebami organizacyjnymi. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie rozpatrzyły również w sposób wyczerpujący sprawy pod kątem przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko pomimo, że w świetle art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, w sytuacji likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego naczelną zasadą zawartą w tym przepisie, jest przeniesienie na stanowisko równorzędne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z rozkazów personalnych organów nie wynika, jakimi okolicznościami i kryteriami kierował się przełożony W. S., wyznaczając właśnie jego do przeniesienia na niższe stanowisko zastępcy dyżurnego. Sąd zaznaczył przy tym, że okoliczność, iż polityka kadrowa kierownictwa Policji i kwestia przesunięć kadrowych funkcjonariuszy Policji pozostają poza kontrolą sądu nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych decyzji. W ocenie Sądu organy administracji są zobowiązane do wykazania, iż zaszły rzeczywiste potrzeby przesunięcia konkretnego funkcjonariusza na niższe stanowisko. Swoboda w prowadzeniu polityki kadrowej nie oznacza bowiem prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych decyzji. W ocenie Sądu bez znaczenia dla oceny powyższego uchybienia organów pozostaje fakt wyrażenia przez skarżącego zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, skoro brak takiej zgody powoduje, że policjant może być zwolniony ze służby (art. 38 ust. 4 ustawy o Policji), a ponadto z akt sprawy nie wynika, czy pozostałych funkcjonariuszy Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w P. przełożony o taką zgodę pytał i jaka była ich odpowiedź. Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że organy administracji nie w pełni wyjaśniły kwestię braku możności mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne. Wskazano, że W. S., jako dyżurny był zaszeregowany do 8-ej grupy uposażenia zasadniczego zaś na stanowisku zastępcy dyżurnego został zaliczony do 6-ej grupy uposażenia. Zdaniem Sądu nie została w ogóle wyjaśniona kwestia, czy istniała możliwość przeniesienia skarżącego na stanowisko dla którego przewidziana jest 7 grupa zaszeregowania. Sąd zgodził się także ze skarżącym, iż organy naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że po przeprowadzonej w dniu 5 października 2011 r. rozmowie z przełożonym, skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w P. z wnioskiem z dnia 6 października 2011 r. o udostępnienie danych/dokumentów w związku z postępowaniem dotyczącym wydania rozkazu personalnego. Odpowiedź na ten wniosek skarżący uzyskał dopiero w dniu 25 października 2011 r., to jest po wydaniu przez Komendanta Powiatowego Policji w P. rozkazu personalnego z dnia [...] października 2011 r. oraz w dniu, w którym upływał termin do wniesienia od tego rozkazu odwołania. Ponadto – w ocenie Sądu pierwszej instancji – treść rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Komendanta Policji w Łodzi spowodowała, iż nie wiadomo na jakim stanowisku służbowym skarżący wykonywał swoje obowiązki w okresie od 1 dnia listopada 2011 r. do 15 grudnia 2011 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 ilt. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270ze zm.), poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 10, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. podczas, gdy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że organy administracji w postępowaniu dotyczącym przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe w sposób dostateczny wyjaśniły przyczyny takiego rozstrzygnięcia kadrowego, przy uwzględnieniu prawdy obiektywnej wskazanej w art. 7 k.p.a., a uzasadnienie stanowiska w zakresie zastosowania w sprawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy Policji odpowiada wymogom decyzji wskazanym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że badanie możliwości przeniesienia policjanta na stanowisko dla którego jest przewidziana 7 grupa zaszeregowania stanowi kwestię nie podlegającą wyjaśnieniu w niniejszym postępowaniu. Podkreślono, że w Komendzie Powiatowej w P. nie było możliwości przeniesienia policjanta na stanowisko zaszeregowane w 8 grupie uposażenia zasadniczego (dotychczas zajmowane przez skarżącego), a tylko stanowisko tak usytuowane mogłoby być uznane za równorzędne w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Zaznaczono ponadto, że poza kontrolą sądu powinna pozostawać polityka kadrowa kierownictwa Policji. Skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z Sądem, co do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Policjant nie wykazał bowiem, że nie był powiadomiony o zbieraniu materiału dowodowego oraz, że pozbawiono go zajęcia stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. S. – podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji – wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie zawartego w niej wniosku o obciążenie go kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z 1990 r. o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. W niniejszej sprawie zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że organ nie wykazał likwidacji stanowiska zajmowanego W. S. oraz nie wskazał w sposób dostateczny, że jego przeniesienie na niższe stanowisko uzasadnione jest potrzebami organizacyjnymi. Organ nie wyjaśnił, dlaczego W. S. nie został przeniesiony na stanowisko, dla którego przewidziana jest siódma grupa zaszeregowania, nie wskazał też jakie kryteria decydowały o tym, dlaczego to właśnie on został wytypowany do przeniesienia, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Nie wskazano także jakie były powody, dla których nie mógł zostać przeniesiony na stanowisko równorzędne. Za nietrafne uznać należy twierdzenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi zawarte w skardze kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał ingerencji w politykę kadrową kierownictwa Policji, niezmiennie pozostaje ona bowiem poza kontrolą sądu. Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności i arbitralności w podejmowaniu decyzji przez organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje bowiem na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie niewystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o Policji w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie został przez organy administracyjne należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy i nie została wykazana przesłanka do zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, 10 , 77 § 1 i art. 107 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.