I OSK 1634/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Jerzy Stankowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 198/07 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewoda Krośnieński decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Jasło z mocy prawa, nieodpłatnie, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...] (drogi), w jednostce ewidencyjnej Jasło, obrębie Jareniówka. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 1994 r. Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2002 r. Z. S., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołaną decyzją komunalizacyjną. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania komunalizacyjnego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyła postępowanie odwoławcze z odwołania Z. S. Na skutek skargi Z. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 617/03 uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, było sprawdzenie, czy Z. S. przysługuje przymiot strony dający legitymację do żądania wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Jasło z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowych nieruchomości oraz czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w ustawowym terminie. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej są przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i stosownie do przepisów tej ustawy postępowanie komunalizacyjne toczy się pomiędzy Skarbem Państwa i właściwą gminą, a inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu, o ile wykażą tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynikało, by organy ponad wszelką wątpliwość wykazały, że przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, stanowiły własność Skarbu Państwa, a dopiero jednoznaczne ustalenie tej kwestii stanowiłoby podstawę do uznania, że Z. S. nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym komunalizacji nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], wskazując na art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., ponownie odmówił wznowienia postępowania w sprawie komunalizacji działek nr [...] i [...], zaś drugą decyzją z tej samej daty i o numerze jak wyżej, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w zakresie działki [...] wobec oświadczenia wnioskodawcy, że jego wniosek dotyczy jedynie działek [...] i [...]. W uzasadnieniu podał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Krośnieńskiego z [...] grudnia 1994 r. wydana została na podstawie dokumentacji geodezyjno-prawnej świadczącej o tym, że ww. działki w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Ten stan prawny ujawniony był w księdze wieczystej Kw nr [...]. Podstawę ujawnienia w księdze wieczystej własności Skarbu Państwa do spornej nieruchomości stanowiła decyzja Naczelnika Gminy w Jaśle z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...], wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60), stwierdzająca, że m.in. działki nr [...] i [...] jako drogi gminne urządzone w ramach czynu społecznego, stały się z mocy prawa własnością Państwa. Fakt ten stwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w Jaśle z dnia 25 maja 1994 r. Dz. Kw. [...]. W toku postępowania wyjaśniającego organ przeprowadził w dniu 8 lipca 2005 r. rozprawę administracyjną, w trakcie której wnioskodawca twierdził, że stryj Z. S. był zgodnie z arkuszem posiadłości gruntowej nr [...] posiadaczem parcel gruntowych: [...],[...] i [...], które weszły do działki [...]. Innych dokumentów mogących potwierdzić jego prawo do nieruchomości nie posiada, nie przeprowadził również postępowania spadkowego po zmarłym stryju. Wymienione parcele, zgodnie z oświadczeniem Z. S., nabył od stryja ojciec wnioskodawcy – W. S., jednak na tę okoliczność nie został sporządzony żaden dokument. Do działki [...] weszły również części parcel nr [...],[...] i [...], których posiadaczem wg arkusza posiadłości gruntowej nr [...] był jego ojciec. Zdaniem wnioskodawcy, w skład działki nr [...] weszły części parcel katastralnych nr [...],[...] i [...], których posiadaczem na podstawie arkusza posiadłości gruntowej nr [...] był również jego ojciec. Spadek po ojcu wraz z wchodzącym w skład spadku udziałem w gospodarstwie rolnym położonym w Czekaju i Myscowej nabył w całości Z. S., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Jaśle z dnia 19 lipca 1989 r. Wojewoda badając stan prawny nieruchomości ustalił, że wg arkuszy posiadłości gruntowych posiadaczem parcel katastralnych: pgr. 1 kat. [...],[...],[...] był Z. S. s. K. (arkusz posiadłości gruntowej nr [...]); a parcel katastralnych: pgr. 1 kat. [...],[...],[...] i [...] był W. S. s. K. W wyniku złożenia operatu ewidencji gruntów z 1968 r. parcele katastralne zmieniły oznaczenie: pgr. [...]i [...] na działkę nr [...], pgr. [...] i [...] weszły zaś w skład działki [...]. Zgodnie z operatem pomiaru uzupełniającego dot. działki [...] (droga) we wsi Jareniówka, podział działek: nr [...] na działkę [...] i [...]; nr [...] na działki nr [...] i [...], a działki [...] na działki nr [...] i [...] w dniu 3 sierpnia 1994 r. wpisano do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Następnie działki nr [...],[...] i [...] zostały włączone do działki nr [...]. Powyższe zmiany wskazują, ze działka nr [...] powstała z pierwotnych parcel gruntowych [...] i [...]oraz części parcel [...],[...] i [...], a więc części parcel objętych arkuszami posiadłości gruntowych nr [...] i [...]. Natomiast jak wynika z pisma Starosty Jasielskiego z dnia 6 lutego 2006 r., działka [...] nie powstała z parcel wykazanych w tych arkuszach. Niezależnie od powyższych przekształceń w oznaczeniu nieruchomości organ pierwszej instancji podkreślił, że ww. arkusze posiadłości gruntowych nie stanowią podstawy do stwierdzenia prawa własności na rzecz W. S. i Z. S. (poprzedników prawnych wnioskodawcy). Tak więc strona składając wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją komunalizacyjną Wojewody Krośnieńskiego, nie wykazała, że posiada tytuł prawnorzeczowy do spornych nieruchomości, a zatem nie mogła być stroną postępowania komunalizacyjnego i nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Krośnieńskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego podkreślając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jednolity pogląd orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujący, że stronami postępowania komunalizacyjnego są właściwa gmina i Skarb Państwa, zaś inne podmioty mogą brać udział w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą, że nieruchomość stanowi ich własność i z tego względu nie podlega komunalizacji. Organ odwoławczy uznał za zasadne stanowisko Wojewody, że w sprawie Z. S. nie wykazał, aby był właścicielem spornych nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast istnieją niezaprzeczalne dowody świadczące o tym, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa. Wynika to z treści księgi wieczystej Kw nr [...], w której Skarb Państwa został wpisany jako właściciel na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Jaśle z dnia 25 maja 1994 r. oraz decyzja Naczelnika Gminy w Jaśle z dnia [...] grudnia 1986 r. stanowiąca podstawę ujawnienia tego prawa zgodnie z wyżej przywołanym postanowieniem Sądu Rejonowego w Jaśle. Decyzja ta zaś nigdy nie została wzruszona w trybie administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 198/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że stroną postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest – co do zasady – tylko Skarb Państwa i właściwa gmina, na którą z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przeszło prawo własności nieruchomości. Inny podmiot może w tym postępowaniu uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy istnieje konkretny interes prawny, decydują normy prawa materialnego, na gruncie których należy rozstrzygać, czy żądanie podmiotu znajduje ochronę w konkretnej normie prawnej. Z powyższego wynika, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności przesłanek wznowieniowych konieczne jest ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz czy został złożony w terminie. Sam fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie powoduje, że organ automatycznie wznawia postępowanie, ale obliguje do zbadania formalnych przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania. Z. S., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zażądał wznowienia postępowania komunalizacyjnego zakończonego wskazaną na wstępie decyzją ostateczną Wojewody Krośnieńskiego stwierdzającą nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę Jasło, własności oznaczonych nieruchomości, w tym działek nr [...] i nr [...]. Wnioskodawca podnosił, że postępowanie komunalizacyjne toczyło się bez jego udziału i wiedzy, mimo że jako właściciel działek nr [...] i [...] posiadał status strony w tym postępowaniu. W świetle materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w sprawie Sąd stwierdził, że Z. S. nie wykazał, że przysługuje mu własność lub inny rzeczowy tytuł do nieruchomości. Nie przedstawił dokumentów świadczących o tym, iż był właścicielem przedmiotowych działek przed 27 maja 1990 r. Swoje przeświadczenie o przysługującym prawie do nieruchomości skarżący opiera na faktycznym korzystaniu z przedmiotowych nieruchomości, twierdząc, że były one "wykorzystywane i utrzymywane" przez niego i jego poprzedników prawnych, a także, że był ich "wyłącznym posiadaczem i dysponentem". Twierdzenia te oraz dokumenty przedstawione na ich poparcie nie obalają treści księgi wieczystej wskazującej własność Skarbu Państwa. W akcie własności ziemi z dnia 17 kwietnia 1976 r. w ogóle nie są ujawnione działki [...] i [...], plan sytuacyjny podziału parcel gruntowych gminy Łęgorz z dnia 27 września 1934 r. odnosi się tylko do fizycznego ukształtowania działek w terenie, natomiast arkusze posiadłości gruntowej z dnia 20 października 1934 r. oraz z dnia 13 maja 1941 r. wykazują jedynie stan posiadania nieruchomości, a więc stan faktyczny a nie stan prawny. Tymczasem o tym, czy danej osobie przysługuje przymiot strony, decyduje nie stan faktyczny, a stan prawny. Stan prawny nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w Jaśle z dnia 25 maja 1994 r. Dz. Kw. [...] wydanego na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Jasło z dnia [...] grudnia 1986 r. stwierdzającej z urzędu nabycie przez Państwo własności dróg gminnych, w skład których weszły m.in. sporne działki. Taki też stan prawny został ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości. Oznacza to, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i podlegała komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wyklucza to możliwość przyjęcia, że Z. S. był stroną w postępowaniu komunalizacyjnym, a zatem decyzja odmawiająca wznowienia postępowania jest zgodna z art. 149 § 3 w związku z art. 147 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi. Z. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w efekcie nieuprawnione przyjęcie, że nie posiada statusu strony w postępowaniu o wznowienie oraz że nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości objętych decyzją Wojewody Podkarpackiego, pomimo iż nikt nie pozbawił go prawa własności przedmiotowych nieruchomości i zarówno on jak i jego poprzednicy prawni nigdy nie byli uczestnikami żadnego postępowania odejmującego im własność nieruchomości. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z wnioskiem o wznowieniu postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że zapatrywania Sądu są błędne, nawet przyjmując, że Urząd Gminy w Jaśle wydał decyzję stwierdzającą, że działki ewid. [...] i [...] w Jareniówce stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, to nie znaczy, że decyzje te maja bezwzględną moc prawną i że nastąpiło skuteczne odjęcie własności wcześniejszemu właścicielowi. Zwłaszcza, że nie był stroną takiego postępowania. Nie byli też stronami takiego postępowania jego ojciec W. S. i stryj Z. S. Kwestionuje też przyjęcie, że grunty spełniały przesłanki, o których mowa w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Grunty te stanowiły integralną część gospodarstwa Z. S. i tylko przez niego były wykorzystywane i utrzymywane. Były to grunty wykorzystywane jako dojazd do gospodarstwa i połączenie z drogą publiczną. Kwestionuje ustalenie, że droga była urządzona czy też utwardzona przez Gminę lub w czynie społecznym. Nie można przyjąć, że decyzja Urzędu Gminy w Jaśle z [...] grudnia 1986 r. jest skuteczna, poprawna i wywołuje skutki prawne. Decyzja jest dotknięta istotną wadą, osoby będące bowiem dysponentami działek nr [...] i [...] w Jareniówce nie były stroną tego postępowania. Powołując się na stan prawny od momentu akcji uwłaszczenia, akt własności ziemi obejmuje całe gospodarstwo w tym też przedmiotowe działki. Nie jest kwestionowany tytuł co do pozostałych nieruchomości znajdujących się wokół działek ewid. [...] i [...] w Jareniówce, mimo że zostały nabyte przez Z. S. w ten sam sposób i na podstawie tych samych dokumentów. W tych okolicznościach decyzję z [...] grudnia 1986 r. należy uznać za wadliwą, a domniemanie płynące z treści księgi wieczystej Kw nr [...] za obalone. Wobec bezspornych tytułów prawnych Z. S. do przedmiotowych działek, w tym również do działek drogowych, oraz pozostałych dokumentów, w tym map synchronizacyjnych, wykazu zmian gruntowych, planów sytuacyjnych podziału parcel gruntowych, arkuszy posiadłości i mapy do celów projektowych nie można odmówić Z. S. interesu prawnego, a więc roszczenia o charakterze prawnym i tym samym przymiotu strony zainteresowanej treścią decyzji Wojewody Krośnieńskiego dotykającej jego własności. Fakt, że roszczenia Z. S. mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym nie zwalnia organów administracji państwowej od zbadania legalności i mocy prawnej decyzji administracyjnych, mocą których pozbawiono Z. S. własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez niewłaściwą wykładnię art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej normy prawnej, a musi być stosowany łącznie z normami materialnego prawa. Interes prawny to interes chroniony, wyprowadzony z normy prawa materialnego, interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zgodnie z art. 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialne, do których należą takie jej elementy jak przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna w sprawie zarzuca naruszenie przez niewłaściwą wykładnię art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniono i nie wyprowadzono niewłaściwej wykładni. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można by wyprowadzić zarzut niewłaściwego zastosowania, a zatem zastosowanie normy prawnej do nieodpowiadającego tej normie stanu faktycznego. Zawarte w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie jest zasadne, nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Zgodnie z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie bądź zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Decyzja obowiązuje w obrocie prawnym dopóty, dopóki nie zostanie wyeliminowana w trybie regulowanym przepisami prawa. Art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnej, którego obalenie może nastąpić wyłącznie w trybie regulowanym przepisami prawa. Do obalenia mocy obowiązującej nie ma znaczenia ocena zgodności z prawem decyzji przez jednostkę, jak i inne podmioty, w tym organy. Moc obowiązująca decyzji nie daje podstaw do wyprowadzenia obalenia domniemania mocy księgi wieczystej. Ocena przez stronę skarżącą wadliwości decyzji z [...] grudnia 1986 r. nie ma znaczenia prawnego dla mocy jej obowiązywania w obrocie prawnym. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.