I OSK 1636/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1861/05 w sprawie ze skargi Gminy A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1861/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę A. własności nieruchomości położonej w A., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie A., mającej urządzoną księgę wieczystą KW nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w W. i opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje: Wojewoda M. decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] przez Gminę A. własności opisanej na wstępie, zabudowanej nieruchomości, będącej częścią nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1986 r. w drodze zasiedzenia (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia 30 września 1998 r.). Pierwotnie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliła w/w decyzję Wojewody M. z dnia [...] i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę A. własności wspomnianej działki nr [...] podnosząc, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) może dotyczyć składników mienia, w tym nieruchomości, tylko w ich stanie ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie ustalono, że działka nr [...] została utworzona dopiero decyzją Burmistrza Miasta i Gminy A. z dnia 20 kwietnia 1999 r., a więc po dniu 27 maja 1990 r., nie mogły więc mieć do niej zastosowania przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła także, że powyższy stan faktyczny i prawny pozwalał na przyjęcie, iż uczestniczący w postępowaniu odwołujący się [...] S.A. w P. miał w nim interes prawny. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. l SA/Wa 199/04 powyższa decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] została uchylona. Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie to naruszało prawo materialne, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego błędne zastosowanie, jak również przepisy o postępowaniu administracyjnym tj. art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że [...] S.A. w P. był legitymowany do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia [...], a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. We wspomnianym wyroku Sąd stwierdził, że stronami postępowania były wyłącznie Skarb Państwa oraz Gmina A. Legitymacji strony nie posiadał natomiast [...] S.A, w P., bowiem w dniu 27 maja 1990 r. będące jego poprzednikiem prawnym przedsiębiorstwo państwowe Centrala [...] "[...]" nie było właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani też nie przysługiwało mu do spornej działki prawo zarządu. Przedsiębiorstwo to nie było również uprawnione do reprezentowania interesów właścicielskich Skarbu Państwa w sprawie o komunalizację. Bez wpływu na powyższą ocenę miała przy tym okoliczność, iż na skomunalizowanej nieruchomości znajduje się część budynku stacji paliw [...] S.A. w P. oraz, że podmiot ten wystąpił o oddanie przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste. Ponadto w wyroku z dnia 4 marca 2005 r. Sąd wskazał również, że przedmiotem komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest mienie, tj. własność i inne prawa majątkowe (art. 44 k.c) a zatem istnienie przedmiotu komunalizacji nie jest uzależnione od tego, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym wyraz w ewidencji gruntów, uległa po dniu 27 maja 1990r. nieruchomość. Wpis w ewidencji gruntów ma charakter informacyjny i nie jest związany z żadnymi skutkami materialnoprawnymi. Wobec powyższego, uznanie za niedopuszczalną komunalizację nieruchomości, która uzyskała nowe oznaczenie ewidencyjne w wyniku podziału dokonanego w 1999 r. było pozbawione racji i skutkowało naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Rozpatrując sprawę ponownie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliła decyzję Wojewody M. z dnia [...] i ponownie odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę A. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Komisja, celem wyjaśnienia, czy rzeczona działka istniała w dniu 27 maja 1990 r., czy też jej nie było, dołączyła do akt sprawy (po raz pierwszy) odpisy z księgi wieczystej Kw nr [...], których Sąd wcześniej nie badał, a z których to dokumentów (w powiązaniu z treścią decyzji Burmistrza A. z dnia [...]) wyraźnie wynikało, iż działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] dopiero w 1999 r. Nie była więc to – zdaniem organu - jedynie kwestia zmian ewidencyjnych i geodezyjnych spornego mienia, gdyż właśnie dokonane w roku 1999 zmiany ewidencyjne i geodezyjne spowodowały wydzielenie (utworzenie) nowej nieistniejącej wcześniej nieruchomości, stanowiącej działkę [...]. Ponieważ nie można było – w ocenie Komisji - wymagać, aby odwołujący [...] S.A. wykazał uzyskanie przed dniem 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości, której wtedy nie było a aktualnie jest on właścicielem choćby tylko części budynku wzniesionego na spornej działce, to organ uznał, że miał on interes prawny i przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ podkreślił także, że ewentualne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] spowodowałoby m. in. ominięcie procedury postępowania wieczystoksięgowego przewidującej, że zmian wpisów wieczystoksięgowych dokonuje tylko sąd powszechny, w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów a nie organ orzekający o komunalizacji mienia. W tych warunkach Komisja uznała, iż decyzja Wojewody M. z dnia [...] nie mogła być utrzymana w mocy, skomunalizowanie przedmiotowej działki było niedopuszczalne, bowiem dotyczyło stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości, która została utworzona (wydzielona) z innej nieruchomości po dniu 27 maja 1990 r., co w istotny sposób naruszyło art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. który przewiduje komunalizację mienia wyłącznie według jego stanu, jaki istniał w dniu 27 maja 1990 r. W złożonej od przedstawionej wyżej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina A. wniosła o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie podnosząc w szczególności, że nieprawdą jest twierdzenie organu odwoławczego, iż Gmina wystąpiła o komunalizację nieistniejącej w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Nieruchomość ta bowiem fizycznie istniała w tej dacie, a jedynie w operacie ewidencji gruntów była oznaczona inaczej, wchodząc w skład większej działki nr [...], należącej od 1986 r. Skarbu Państwa. Wszelkie zmiany w ewidencji gruntów jak i geodezyjne granice nie miały – zdaniem skarżącej - w niniejszej sprawie bez znaczenia. Ponadto w skardze twierdzono, iż [...] S.A. w P. nie wykazał, by legitymował się w dniu 27 maja 1990 r., ani obecnie, prawami rzeczowymi do nieruchomości a zatem Spółce tej nie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Merytoryczne natomiast rozpatrzenie odwołania stanowiło, wobec tego, rażące naruszenie prawa. Poza tym w skardze wywodzono, iż - zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten są oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie natomiast, organ drugiej instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Stwierdzając nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że - zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd zauważył, że przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, ani nie upoważnia organu, rozpatrującego ponownie odwołanie, do dokonywania wykładni wyroku, którą organ założył lub wybrał. W tych warunkach Sąd uznał, iż dokonana w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] wykładnia przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a., pozostająca w wyraźnej sprzeczności z treścią i oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. l S.A./Wa 199/04, stanowiła rażące naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zaakcentował też, iż ocena prawna wynikająca z uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 4 marca 2005 r. dotyczyła wykładni przepisów prawnych oraz sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Użyty natomiast w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Z tego powodu zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu poprzedniego wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący. Odnosząc się do treści wyroku z dnia 4 marca 2005 r. Sąd stwierdził, że wyraźnie w nim wskazano, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...] niezasadnie przyjęła, iż [...] S.A. w P. ma przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym obejmującym działkę nr [...]. Tymczasem organ odwoławczy ponownie rozpatrzył odwołanie tego podmiotu zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze. Także rozważania Krajowej Komisji Odwoławczej co do daty powstania działki i skutków tego zdarzenia dla komunalizacji pozostawały w całkowitej rozbieżności z oceną Sądu zawartą w w/w wyroku. Zdaniem Sądu, nie miała w tej sprawie żadnego znaczenia okoliczność, że w księdze wieczystej w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była oznaczona inaczej. Kategoryczne, nie pozostawiające wątpliwości stanowisko Sądu, sprowadzające się do poglądu, że w przedmiotowej sprawie nie było przeszkód prawnych do komunalizacji nieruchomości wydzielonej po dniu 27 maja 1990 r., nie uprawniało organu odwoławczego do analizy stanowiska Sądu a tym bardziej reprezentowania poglądu odmiennego. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, [...] S.A. w P., wskazując jako podstawę kasacyjną przepisy art. 173 w związku z art. 176 i 177 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 153 oraz art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. a także art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt a i § 2 w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprze uwzględnienie skargi Gminy A., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zastosowanie przez sąd administracyjny przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ustalono nowe, istotne okoliczności, nie było prawidłowe. W wyroku bowiem z dnia 4 marca 2005 r. Sąd stwierdził bowiem także, iż nie było w rozpatrywanej sprawie jasne, co oznaczało "utworzenie" spornej działki nr [...] i z tego względu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja wyjaśniła ową kwestię "utworzenia" przedmiotowej działki. Ponieważ z ustaleń Komisji wynikało, że w dniu 27 maja 1990 r. nie istniała działka nr [...], gdyż powstała ona dopiero w okresie późniejszym i nie była tożsama z istniejącą w dacie komunalizacji działką nr [...] ( stanowiła jej część) to - w świetle przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - brak było podstaw prawnych do stwierdzenia, że Gmina A. nabyła własność przedmiotowej działki [...] S.A. przyznając, że istotnie nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] podkreślił jednocześnie, iż posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, bowiem aktualnie pozostaje w toku postępowanie o przyznanie mu prawa użytkowania wieczystego do w/w gruntu w oparciu o przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ), na którym to gruncie znajduje się część budynku stacji paliw. Pozostała część tegoż budynku usytuowana jest na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa a pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółki. Ponadto interes prawny do występowania przed sądami administracyjnymi skarżąca kasacyjnie wywodziła również z przepisu art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej uwzględnienie zwracając uwagę w szczególności na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji bowiem, gdy w wyroku Sądu stwierdzono, że nie było jasne w danym przypadku co oznaczało "utworzenie" działki, organ odwoławczy był obowiązany wyjaśnić, czy w rozpatrywanej sprawie chodziło wyłącznie o zmianę oznaczenia geodezyjnego składnika geodezyjnego tożsamego z istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. czy też o utworzenie po tej dacie innego składnika, różniącego się od poprzedniego Skoro zatem dopiero z treści dołączonych obecnie do akt sprawy odpisów z księgi wieczystej wynikało, że działka nr [...] nie była tożsama z działką [...], istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. i dokumenty te nie były poprzednio przedmiotem oceny Sądu, to brak było podstaw do przyjęcia przez obecnie rozpoznający sprawę sąd administracyjny, że organ naruszył w/w przepis. Odnosząc się natomiast do kwestii interesu prawnego skarżącej kasacyjnie Spółki, Komisja interes ten wywodziła z przepisu art. 7 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów procesowych, co w tym ostatnim przypadku – zdaniem skarżącej Spółki – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego trzeba na wstępie stwierdzić, że nie należą do nich przepisy art.153 ani art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te bowiem mają charakter proceduralny. Sytuacja zresztą przewidziana w cytowanym wyżej art. 183 § 2 nie zachodziła w niniejszej sprawie, bowiem Sąd Wojewódzki traktował w prowadzonym przed nim postępowaniu [...] S.A. w P. jako stronę postępowania sądowego pod względem formalnym, zatem nie można mówić, że w postępowaniu przed sądem skarżąca kasacyjnie była pozbawiona możności obrony swych praw. Pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2005 r., na który powoływał się Sąd obecnie rozpoznający sprawę, sprowadzał się do dwóch kwestii: braku przeszkód do komunalizacji działki, która geodezyjnie została wyodrębniona po dniu 27 maja 1990 r. i do braku interesu prawnego w niniejszym postępowaniu przez [...] S.A. w P. Wyrok ten nie został zaskarżony i stal się prawomocnym a zatem wiązał - w rozumieniu przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O ile, w odniesieniu do przedmiotu komunalizacji, Sąd pogląd swój w części wówczas oparł na pewnym domniemaniu dotyczącym stanu faktycznego, o tyle, co do kwestii braku interesu prawnego po stronie Spółki, nie pozostawiał żadnych wątpliwości. W związku z tym prawidłowo w obecnie zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, że rozpoznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w sposób merytoryczny odwołania wniesionego przez [...] S.A. w P., zamiast umorzenia postępowania odwoławczego, stanowiło rażące naruszenie cytowanego wyżej przepisu. Należy nadmienić, że powyższa ocena prawna, odmawiająca skarżącej kasacyjnie interesu prawnego w niniejszym postępowaniu była uzasadniona, zatem nie naruszała art. 28 k.p.a. ani art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Rzeczą bezsporną było, że skarżąca Spółka nie posiadała żadnego tytułu prawnego do spornego gruntu a okoliczność, iż na jego części znajduje się wzniesiony przez nią obiekt, nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Fakt ten bowiem – zgodnie z zasadną superficies solo cedit – nie rodzi dla podmiotu, który wzniósł na cudzym gruncie budynek, tytułu prawnego do tego gruntu. Interes prawny w danej sprawie musi opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego i z tego powodu jego źródłem nie może być art. 7 Konstytucji RP wyrażający ogólną zasadę, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przesądzenie o braku interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu po stronie [...] S.A. w P. eliminowało tym samym konieczność analizowania zarzutu, czy możliwe był orzekanie o komunalizacji działki, która w dacie 27 maja 1990r. jeszcze nie istniała. Zarzuty bowiem w stosunku do wyroku sądu I instancji może skutecznie, co do zasady, podnosić jedynie podmiot, który mógł być – pod względem materialno - prawnym - stroną danego postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż w przypadku wydania decyzji wadliwej, która nie mogła być wzruszona w drodze postępowania przed sądem administracyjnym, istnieją w procedurze administracyjnej sposoby jej eliminacji z obrotu. Ponieważ stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji Kolegium nie naruszało prawa, tym samym nie można twierdzić, że Sąd ten naruszył przepisy postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i § 2 w związku z art. 151 cytowanej wyżej ustawy ustrojowej. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.