I OSK 1640/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jabłonna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2330/10 w sprawie ze skargi Gminy Jabłonna na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2330/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Jabłonna na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 września 2010 r. Nr 2313/10 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Sąd pierwszej instancji podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 6 października 2006 r. Wójt Gminy Jabłonna decyzją nr GGN.74300/08/09/06 zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie Rajszew, gmina Jabłonna, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna o numerze 24/16, na wniosek jej współwłaścicieli T. i M. małżonków P. oraz E. K. W wyniku przedmiotowego podziału wyodrębniona została, m.in. działka gruntu położona w obrębie Rajszew o numerze 24/19 o powierzchni 313 m2, wydzielona pod projektowaną drogę dojazdową publiczną, oznaczoną na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolem 8 KDD. W dniu 14 grudnia 2009 r. T. i M. małżonkowie P. oraz E. K. złożyli wniosek o odszkodowanie za ww. działkę nr 24/19, załączając do niego korespondencję prowadzoną z Urzędem Gminy Jabłonna w sprawie ustalenia odszkodowania. Po sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia 10 marca 2010 r. określającego wartość ww. nieruchomości w dniu 20 kwietnia 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Stawili się na niej: T. P., pełnomocnik Wójta Gminy Jabłonna i rzeczoznawca majątkowy W. K., która sporządziła powyższy operat. T. P. oświadczył na rozprawie, że nie doszło do dnia rozprawy do żadnych uzgodnień z Gminą Jabłonna w sprawie wysokości odszkodowania i wniósł o wyznaczenie czternastodniowego terminu na wypowiedzenie się w sprawie wyceny nieruchomości. Taki sam wniosek złożyła również Gmina Jabłonna. Rzeczoznawca majątkowy oświadczyła, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. W dniu 6 maja 2010 r. Gmina Jabłonna wystąpiła z zastrzeżeniami do sporządzonej wyceny i przedłożyła inny operat szacunkowy sporządzony dla tej samej nieruchomości w dniu 12 września 2008 r. Rzeczoznawca majątkowy W. K. - w odpowiedzi na zarzuty Gminy Jabłonna - stwierdziła, iż wartość ww. nieruchomości w kwocie 62.913,00 zł została określona prawidłowo. Następnie Starosta Legionowski decyzją z dnia 14 czerwca 2010 r., nr 141/2010 w punkcie 1 ustalił odszkodowanie od Gminy Jabłonna za działkę gruntu oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 24/19 o powierzchni 313 m2 położoną w obrębie Rajszew, gmina Jabłonna, opisaną obecnie w księdze wieczystej KW Nr WA1 L/00001007/9, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Legionowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Jabłonna w związku z wydzieleniem jej pod publiczną drogę gminną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej współwłaścicieli - w wysokości 62.913,00 zł. W punkcie 2 ww. orzeczenia przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz T. i M. małżonków P. w wysokości 1/2 ustalonej w punkcie 1 kwoty, tj. 31.456,50 zł oraz na rzecz E. K. w wysokości 1/2 ustalonej w punkcie 1 kwoty, tj. 31.456,50 zł. Starosta orzekł ponadto o sposobie i terminie zapłaty odszkodowania oraz jego waloryzacji. W uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość podlegająca podziałowi objęta była - w dniu wydania decyzji - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Jabłonna z dnia 31 sierpnia 2005 r., Nr XLI/348/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego wsi Skierdy i części wsi Rajszew opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 2 listopada 2005 r. Nr 244, poz. 7970. Działka nr 24/19 oznaczona jest w nim symbolem 8 KDD -ustalającym przeznaczenie terenu jako droga dojazdowa publiczna z dopuszczeniem funkcji komunikacji kołowej, komunikacji pieszej i rowerowej, w formie jezdni, miejsc parkingowych, chodników, ścieżek rowerowych oraz wiat przystankowych, funkcji infrastruktury technicznej oraz zieleni wysokiej i niskiej. Organ pierwszej instancji podniósł też, iż operat szacunkowy z dnia 10 marca 2010 r., nr 138/2010 został sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze. zm., dalej jako rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.), a także zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2000 r. nr 4, poz. 543, dalej jako u.g.n.). Wójt Gminy Jabłonna odwołał się od ww. decyzji Starosty Legionowskiego twierdząc, że wysokość odszkodowania jest zawyżona, a przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie zostały przeprowadzone negocjacje między właścicielami nieruchomości a Gminą Jabłonna. Pismem z dnia 9 lipca 2010 r. M. i T. P. wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 22 września 2010 r., nr 2313/10 utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia 14 czerwca 2010 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ powołując się na treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. stwierdził, że jak wynika z akt sprawy strony nie doszły do porozumienia, co do wysokości odszkodowania, z pism z dnia 22 sierpnia 2007 r., z dnia 23 listopada 2007 r., z dnia 26 maja 2008 r., z dnia 21 lipca 2008 r., i z dnia 5 listopada 2009 r. wynika, iż właściciele nieruchomości kilkakrotnie występowali do Wójta Gminy Jabłonna o ustalenie odszkodowania. Odpowiadając na powyższe pisma Wójt Gminy Jabłonna wskazywał, iż zasadne jest ustalenie odszkodowania, lecz jednocześnie uchylał się od podjęcia negocjacji w tym zakresie. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż mimo, że od września 2008 r. Gmina Jabłonna była w posiadaniu operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego na potrzeby podjęcia rokowań w niniejszej sprawie, to nadal nie podjęła negocjacji z właścicielami nieruchomości odnośnie wysokości odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Natomiast wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. W związku z czym data, na którą określona została wartość przedmiotu wyceny, powinna odpowiadać dacie sporządzenia tejże wyceny, a stan nieruchomości powinien być przyjęty na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wojewoda podniósł, że odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 10 marca 2010 r. określiła wartość nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną w oparciu o ust. 2 pkt 1 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. stosując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 3 w/w rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 1 ww. § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotową wycenę ustaliła, iż na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W związku z czym nie można było zastosować § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, wobec czego uzasadnione było zastosowanie ust. 2. Stosownie zaś do § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Biegła, stosując metodę korygowania ceny średniej, przyjęła do porównania 11 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Stan nieruchomości został przyjęty na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, natomiast wartość została określona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu - zgodnie z § 36 ust. 3. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 10 marca 2010r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia zastosowaną metodę wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 u.g.n., w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Ponadto, w związku z uwagami przedstawionymi przez Gminę Jabłonna, rzeczoznawca majątkowy udzieliła stosownych wyjaśnień odnośnie sporządzonej wyceny. Nawiązując natomiast do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy Jabłonna organ drugiej instancji zauważył, iż został on sporządzony we wrześniu 2008 r. Zatem stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W związku z czym na dzień rozpatrywania odwołania, jak również na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji operat ten nie był już aktualny i nie mógł stanowić podstawy do podważenia operatu, szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Dodał, iż Starosta Legionowski nie był zobowiązany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż strony nie występowały na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Gmina Jabłonna wniosła o ich uchylenie w całości. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 3 i art. 227 u.g.n., poprzez ich błędne zastosowanie, albowiem w niniejszej sprawie niezakończono rokowań, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez jego niezastosowanie, tym samym doprowadzenie do oparcia orzeczenia o wadliwie przeprowadzoną wycenę nieruchomości, co miało wpływ na wynik sprawy; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez ich niezastosowanie, ogólnikową ocenę sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównań nieruchomości, co spowodowało dopuszczenie w postępowaniu wadliwie sporządzonej wyceny nieruchomości, która w sposób istotny miała wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rzeczoznawca dokonując wyceny wprawdzie powołał się na przepis par. 36 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., jednakże nie zastosowała się do niego. W ocenie skarżącej rzeczoznawca wpierw powinien przeprowadzić szerszą analizę pod kątem oceny przesłanek z ust. 1, a następnie przejść do zastosowania ust. 2 § 36 rozporządzenia. W niniejszej sprawie rzeczoznawca zaniechał tym samym dokonania czynności o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia, a organy obu instancji orzekających w niniejszej sprawie powyższego błędu metodologicznego nie zweryfikowały. Podobnie błędnie zastosował rzeczoznawca § 36 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Rzeczoznawca powinna ustalić wartość odszkodowania jako iloczyn wartości 1 m kw. gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących powoduje, iż wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%. Natomiast żadna z działek przyjętych do porównań nie spełnia tego kryterium, albowiem nie pochodzi z tego podziału zatwierdzonego decyzją z dnia 6 października 2006 r. Gmina Jabłonna dodała, iż działka o nr 24/19 znajduje się - według zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonna - w strefie potencjalnego zagrożenia powodziowego, co istotnie wpływa na jej wartość, a z opinii biegłej nie wynika, aby ta okoliczność została wzięta pod uwagę. Należy też zważyć, iż przyjęte do porównań ceny nieruchomości dotyczą działek o powierzchni powyżej 1000 m2, podczas gdy działka ewidencyjna o nr 24/19 jest działką o powierzchni 313 m2. Ponadto, przez szacowaną działkę przechodzi linia średniego napięcia, a w pobliżu znajduje się droga o dużym natężeniu ruchu (ul. Modlińska). Zastosowane w opinii współczynniki korygujące nie oddają powyższych niedogodności, powodując tym samym zawyżenie wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji przywołując treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. wskazał, że przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Sąd pierwszej instancji dodał, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 131 ust. 3). Sąd pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie spełniony został warunek prowadzenia rokowań. Bowiem T. i M. małżonkowie P. oraz E. K. wielokrotnie występowali do organu gminy o podjęcie działań mających na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania. Brak odpowiedniej reakcji Wójta Gminy Jabłonna - organu ustawowo zobowiązanego do podjęcia rokowań, zgodnie z powołanym uprzednio przepisem - nie może powodować szkody dla osoby wywłaszczonej. Z tego względu zarzut skarżącej Gminy o braku przewidzianych prawem rokowań i protokołu z nich Sąd uznał za całkowicie niezasadny i wypaczający wskazaną instytucję rokowań. Sąd uznał, że podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia związana z wyceną nieruchomości. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w myśl przepisu art. 154 u.g.n. i wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W ocenie Sądu pierwszej instancji, oznacza to, że określając wartość wywłaszczonych nieruchomości, konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji także na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 10 marca 2010 r., w którym wycenę przeprowadzono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w metodzie tej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenionej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikiem korygującym, uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji należycie dokonały oceny operatu szacunkowego, a rzeczoznawca prawidłowo zastosowała § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., bowiem - co słusznie podniesiono w operacie - na rynku lokalnym nie odnotowano transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Biegła dokonała w operacie szacunkowym analizy 11 transakcji nieruchomościami podobnymi, które miały miejsce w latach 2008-2009 na terenie wsi Rajszew i Skierdy. Ustaliła ona na ich podstawie średnią wartość 1 m2 działek na poziomie 216 zł - zaś wartość 1 m2 wycenianej działki ostatecznie ustaliła (po zastosowaniu współczynników korygujących) tylko na kwotę 201 zł. Przy czym stan nieruchomości został przyjęty na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, natomiast jej wartość określono na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż rzeczoznawca nie uwzględniła niekorzystnego położenia nieruchomości, Sąd uznał, że okoliczność ta została przez rzeczoznawcę wzięta pod uwagę i wpłynęła na ukształtowanie czynników korygujących cenę średnią, np. waga cechy lokalizacji stanowi 25%, a uciążliwości 10%. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że przedstawiony przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego operat szacunkowy z dnia 12 września 2008 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. J., określił wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę ok. 13 % niższą, niż określona w przyjętej przez organy administracji wycenie tj. 55.016 zł - mimo, że został sporządzony blisko 1,5 roku wcześniej. Okoliczność ta także potwierdza prawidłowość przyjętej wyceny. Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy uzasadniły przekonująco swoje stanowisko, zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Gminy Jabłonna zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania to jest art. 134 § 1 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż operat szacunkowy z dnia 10 marca 2010 r., będący główną podstawą ustalenia odszkodowania, a zawierający do porównań nieruchomości będące przedmiotem obrotu w poprzednich latach 2008-2009 został sporządzony formalnie prawidłowo, co w sposób istotny zadecydowało o utrzymaniu w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji nr 2313/10 Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 września 2010 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 14 czerwca 2010 r. dotyczącej ustalenia odszkodowania i na oddalenie skargi, podczas gdy do porównania wybrano maksymalną i minimalną cenę transakcji z okresu sprzed ponad półtora roku przed sporządzeniem operatu szacunkowego z dnia 10 marca 2010 r., a więc transakcje nie odzwierciedlające aktualnej wartości nieruchomości, co podważa prawidłowość wykonanego operatu szacunkowego. Sąd dokonał zbyt ogólnikowej oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównań nieruchomości, spowodowało to dopuszczenie w postępowaniu wadliwie sporządzonej wyceny nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Gminy Jabłonna wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości dokonanej przez organ II instancji oceny poprawności operatu szacunkowego z dnia 10 marca 2011 r., będącego podstawą ustalenia przez Starostę Legionowskiego decyzją z dnia 14 czerwca 2010 r. odszkodowania w kwocie 62.913,00 zł w oparciu o przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. jest wadliwa. Do opracowania powyższego operatu przyjęto podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze gminy Jabłonna przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową i usługową objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008 - 2009. Jak wynika z opinii na analizowanym rynku lokalnym obejmującym gminę Jabłonna w badanym okresie nie odnotowano transakcji sprzedaży działek przeznaczonych bądź zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby posłużyć za materiał porównawczy. W związku z powyższym rzeczoznawca zastosowała sposób obliczenia odszkodowania przewidziany w § 36 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Operat szacunkowy przyjęty jako główny dowód przez organy obu instancji zawiera istotne uchybienie. Operat ten został sporządzony na dzień 10 marca 2010 r., decyzja Starosty Legionowskiego została wydana w dniu 14 czerwca 2010 r., decyzja Wojewody Mazowieckiego w dniu 24 stycznia 2011 r. Natomiast przyjęte do porównań ceny nieruchomości odzwierciedlają transakcje sprzed ponad pół roku do dwóch lat przed wydaniem opinii. Najświeższa transakcja przyjęta do obliczeń jest z dnia 28 sierpnia 2009 r. Przy czym dziesięć z jedenastu transakcji pochodzi z 2008 r. Ceny najwyższa i najniższa zostały przyjęte z okresu sprzed ponad półtora roku. Należy zwrócić uwagę, iż lata 2008-2010 były latami, w których zaobserwowano spadek wartości nieruchomości, co było spowodowane kryzysem finansowym oraz zastrzeżeniem regulacji prawnych dotyczących zasad zaciągania kredytów hipotecznych. Zatem w przekonaniu skarżącej, powyższe nieruchomości przyjęte do obliczeń nie odzwierciedlają wartości nieruchomości na rynku na dzień sporządzenia opinii. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Sąd, dokonując oceny powyższego operatu, błędnie przyjął prawidłowość zastosowanych do porównań transakcji i obliczeń. Z przepisów wynika jednoznacznie, iż odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a wartość określa się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (§ 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.). Pominięcie operacji z okresu zbliżonego do wydania operatu szacunkowego umożliwia stwierdzenie poprawności dokonanej wyceny. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że w operacie przyjętym za podstawę orzeczenia nie wskazano dokumentów transakcji nieruchomości przyjętych do porównań np. poprzez wskazanie aktu notarialnego oraz nie wskazano warunków, na jakich te transakcje odbyły się. Narusza to § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Powyższy brak Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w całości, a zatem dokonał zbyt ogólnikowej oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównań nieruchomości, spowodowało to dopuszczenie w postępowaniu wadliwie sporządzonej wyceny nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W kwestionowanym uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia przez dokonanie interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie. Pozwala to na skontrolowanie jego rozumowania co do zastosowania przepisów dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, między innymi art. 98 ust. 1 i 3, art. 131, art. 154 u.g.n., a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji nie można zarzucić ani lakoniczności, ani ogólnikowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie ocenił, że ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w zakresie wyznaczonym przez przepisy prawa materialnego, nie naruszały przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania transakcji przyjętych do ustalenia odszkodowania w operacie szacunkowym z dnia 10 marca 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę W. K., jednak skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakichkolwiek innych transakcji, które powinny być wzięte pod uwagę przy ustaleniu odszkodowania. W tym miejscu podkreślić należy, iż Gmina Jabłonna dysponowała operatem szacunkowym sporządzonym dla tej samej nieruchomości w dniu 12 września 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. J., lecz mimo tego nie podjęła żadnych działań zmierzających do merytorycznego zakończenia postępowania poprzez wydanie odpowiedniego orzeczenia administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący przez organy administracji i trafnie oceniony przez Sąd pierwszej instancji. Podstawowym dowodem w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony na dzień 10 marca 2010 r., w którym wartość nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną została określona w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, przeanalizował 11 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, które miały miejsce na terenie rynku lokalnego w gminie Jabłonna wsi Rajszew oraz sąsiednich wsi Skierdy i Janówek Drugi. Zastosował współczynniki korygujące cenę średnią, związane z położeniem, dostępem do drogi, uzbrojeniem i innymi uwarunkowaniami i ograniczeniami. Wskazać należy, iż operat szacunkowy jest pisemną opinią o wartości nieruchomości zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego operat sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, spełnia wszelkie wymogi stawiane przez ustawodawcę. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 98 ust. 3 u.g.n., który w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. nakłada na starostę obowiązek ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej jeżeli spełnione będą następujące przesłanki: 1) dojdzie do wydzielenia na wniosek właściciela gruntu pod drogę publiczną; 2) nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem, a właściwym organem; 3) właściciel złoży wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wszystkie te przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie, stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty Legionowskiego o ustaleniu odszkodowania, a w konsekwencji decyzja Wojewody Mazowieckiego, zostały wydane z naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż wniosek skarżących z dnia 22 sierpnia 2007 r. wszczął postępowanie administracyjne, dotyczące wypłaty zainteresowanym odszkodowania za przejętą przez Gminę Jabłonna działkę nr 24/19 o powierzchni 313 m², według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. We wniosku tym strona wyraźnie wskazała, iż domaga się odszkodowania w kwocie 35.717,00 złotych w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. i żądanie to skierowała do właściwego organu tj. do Wójta Gminy Jabłonna. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (a do takich zaliczyć należy przedmiotową działkę o numerach 24/19), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten przewiduje wprawdzie obowiązek przeprowadzenia – przed wszczęciem postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej – rokowań co do wysokości odszkodowania, jednak w niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, bowiem pismami z dnia 23 listopada 2007 r., z dnia 26 maja 2008r., 21 lipca 2008 r. oraz 05 listopada 2009 r. skarżący dążyli do takiego uzgodnienia, do którego wobec wymijających odpowiedzi Wójta Gminy Jabłonna nie doszło. Istniała zatem podstawa do przyjęcia braku woli negocjacji w kwestii przedmiotowego odszkodowania ze strony Wójta Gminy Jabłonna i ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Stwierdzić należy, iż czas trwania oraz przebieg postępowania o ustalenie i wypłacenie odszkodowania wskazuje ewidentnie na bierną postawę Wójta Gminy Jabłonna. Należy również zauważyć, iż pierwsza propozycja wnioskodawców odnośnie wypłaty odszkodowania była dużo niższa, niż ustalona przez biegłego wartość nieruchomości a wiec w wyniku ewidentnego przewlekania postępowania Gmina Jabłonna poniosła wymierną stratę. Wobec powyższego należało uznać, że Sąd pierwszej instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Przypomnieć przy tym należy, że z art. 134 p.p.s.a. nie wynika ustawowy obowiązek sądu do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Stan faktyczny niniejszej sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym należy uznać za bezsporny. Przeprowadzona szczegółowa kontrola materiału dowodowego sprawy w zaskarżonym wyroku nie została podważona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.