I OSK 1642/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędziowie NSA Irena Kamińska, Małgorzata Pocztarek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Spółki Akcyjnej w K. i Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1376/05 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną Spółki Akcyjnej w K. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 136/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...]. Decyzjami tymi, wydanymi na wniosek S. S. stwierdzono, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości S. S. została wydana z naruszeniem prawa lecz stwierdzeniu nieważności przeszkodziły nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała, zaś nieważna jest w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Wojewódzki Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów co do wad decyzji Naczelnika Gminy wywłaszczającej nieruchomości na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z przeznaczeniem pod budowę kopali "[...]", stwierdzając, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji utraciła ważność przed dniem wydania decyzji o wywłaszczeniu, a także, że w świetle materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że wniosek o wywłaszczeniu kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha nie został zatwierdzony przez właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie ministra, które to uchybienia pozwalają na ocenę, iż decyzja wywłaszczeniowa narusza przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Natomiast Wojewódzki Sąd nie podzielił oceny organów co do tego, że decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdzając, iż to, że na wywłaszczonym terenie znajduje się obecnie kamieniołom i zabudowania kopalni nie jest skutkiem prawnym lecz faktycznym, natomiast z księgi wieczystej wynika, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym na mocy decyzji administracyjnej z dnia 6 czerwca 1995 r. – Państwowe Kopalnie [...] w K., zatem w sprawie nie ma zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Skargi kasacyjne od ww. wyroku wniosły, reprezentowane przez radców prawnych, [...] S.A. w K. oraz Minister Budownictwa, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Kopalnie zarzuciły naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ww. okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu, 2) błędną wykładnię przepisu art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest dopuszczalne w sytuacji gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ww. okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu, 3) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w przypadku gdy zrealizowanie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona spowodowało, iż przestała ona istnieć w rozumieniu ar. 461, art. 140 oraz art. 143 kodeksu cywilnego w związku z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z 1994 r. Nr 27, poz. 96 ze zm.), 4) błędną wykładnię przepisu art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia od S. S. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginięcie akt postępowania, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący; a także naruszenia przepisów postępowania: – art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie w niniejszej sprawie nieodwracalności skutku prawnego decyzji będącej przedmiotem badania przez organ nadzoru jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.), co spowodowało wydanie wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę. Minister Budownictwa, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zarzucił: a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), skutkujące błędnym uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, b) niezastosowanie art. 7 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, c) niezastosowanie art. 8 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa, d) niezastosowanie art. 12 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób wnikliwy i najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie, e) niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) skutkujące uznaniem, iż kopaliny znajdujące się w obrębie przedmiotowej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych oraz naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 i 3 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 12 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanych przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, b) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył prawo, co miało skutkować wydaniem nieprawidłowej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia prawa materialnego i przytaczające przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jako przepisy prawa materialnego są nietrafne. Kodeks postępowania administracyjnego nie jest aktem prawa materialnego ale procesowego i reguluje zasady postępowania przed organami administracji. Nie można też uznać za zasadne naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wskazanych w obu skargach kasacyjnych, bowiem rozpoznając skargę [...] S.A. w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny żadnego tych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie naruszył. Natomiast co do zarzutu postawionego przez Ministra Budownictwa, a dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r.- Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), to skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1805/06 i postanowieniu z tej samej daty sygn. akt I OSK 80/07. Wykonanie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] wywołało w niniejszej sprawie szczególne skutki, które można uznać za nieodwracalne. Działalność wydobywcza, prowadzona na wywłaszczonych m.in. od S. S., scalonych nieruchomościach, metodą odkrywkową, spowodowała przekształcenie tych nieruchomości, gdyż przez zdjęcie wierzchniej warstwy gruntu odkryte zostały kopaliny, które z mocy art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego nie stanowią części składowych nieruchomości gruntowych i są własnością Skarbu Państwa, który może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z nich oraz rozporządzać prawem do nich przez ustanowienia użytkowania górniczego. Odwrócenie zatem tego skutku drogą dostępną organom administracji nie jest możliwe. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 i art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.