I OSK 1646/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Stefan Kłosowski (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 603/06 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi S. K. od Skarbu Państwa kwotę 219,60 zł (dwieście dziewiętnaście 60/100) obejmującą także należną 22% stawkę podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], przyznającą jej zasiłek okresowy na okres od 1 października 2005r. do 31 grudnia 2005r. w wysokości 76 zł. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z których wynika, iż skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z 10-letnią córką P., jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Pierwsza rejestracja skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy trwała od dnia 1 maja 1999 r. do dnia 19 grudnia 2003 r. - wyrejestrowanie z powodu nie stawienia się w terminie, druga -od dnia 19 marca 2003 r. do dnia 26 sierpnia 2004 r. - wyrejestrowanie z powodu nie stawienia się w terminie, kolejna rejestracja - od dnia 26 listopada 2004 r. - trwa nadal. A. H., która z wykształcenia jest krawcową odzieży lekkiej, nie poszukuje aktywnie pracy. Pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego zaproponował jej dwie oferty pracy (szycie), które pozyskał w Powiatowym Urzędzie Pracy. Została też poinformowana o możliwościach podjęcia pracy na 1/2 etatu oraz o możliwości podjęcia pracy chałupniczej. Powyższych ofert i propozycji nie podjęła. Zaproponowano też dożywianie córki w szkole, jednak skarżąca odmówiła, twierdząc, że wyżywienie dają dziadkowie. Córka skarżącej uczęszcza do III klasy szkoły podstawowej. Twierdzenia skarżącej, że nie może podjąć pracy, bo nie ma kto zaopiekować się dzieckiem, są bezzasadne w sytuacji, gdy dziadkowie mieszkają w tej samej miejscowości co skarżąca, ponadto w szkole czynna jest świetlica. W dniu wydawania decyzji przyznającej skarżącej zasiłek okresowy rozdysponowano już 85% budżetu zaplanowanego na zasiłki okresowe na rok 2005. Ze względu na dużą liczbę osób i rodzin występujących o tę formę pomocy a mających bardzo niskie dochody, pod koniec roku 2005 Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznawał zasiłki okresowe wszystkim świadczeniobiorcom w minimalnej wysokości tj. 30% w przypadku osoby samotnie gospodarującej i 20% w przypadku osoby w rodzinie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, że decyzja o przyznaniu pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego mieści się w pewnej mierze w sferze uznania administracyjnego. Przyznanie zasiłku z pomocy społecznej o żądanej wysokości nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia o określonej wysokości, zaś dla Ośrodka obowiązku jego przyznania. Organy pomocy społecznej zachowują znaczny zakres swobody, zarówno w ocenie warunków bytowych osoby zainteresowanej, jak i w ocenie okoliczności sprawy oraz w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Ośrodek Pomocy Społecznej, nie przekroczył owych granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. H. zarzuciła organom obu instancji naruszenie prawa. Jej zdaniem, kwota zasiłku okresowego, ustalona na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, co w jej przypadku daje kwotę 191 zł. W żadnym razie nie można przyjąć, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku okresowego leży w sferze uznania administracyjnego. Odnosząc się zaś do argumentacji dotyczącej mało aktywnego poszukiwania pracy skarżąca wskazała, że pomoc Ośrodka ogranicza się do wyszukiwania ofert pracy w prasie lokalnej. Z uwagi na przyczyny losowe: chorobę, nieaktualność oferty w momencie dowiadywania się o pracę, a także ze względu na brak doświadczenia z zakresu krawiectwa i szycia, brak połączeń komunikacyjnych oraz brak możliwości zapewnienia opieki nad dzieckiem, nie jest w stanie skorzystać z propozycji zatrudnienia. Nie może również zmuszać córki do korzystania z dożywiania w szkole. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie naruszają one przepisów prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została na prawidłowej podstawie prawnej, a w jej uzasadnieniu wyczerpująco wskazano motywy, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że z przepisów art. 38 ust. 1-3 i art. 147 ust. 2 pkt 2 i ust. 6-7 ustawy o pomocy społecznej wynika, że w przypadku rodziny wysokość zasiłku okresowego w 2005 r. nie może wynosić mniej niż 20% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny i nie więcej niż wysokość tej różnicy. Dopiero od 2008 r. dolna granica zasiłku okresowego nie będzie mogła być niższa niż 50% różnicy, o której mowa w art. 38 ust. 3 tej ustawy. Powyższe przepisy wskazują więc, że organ pomocy społecznej ustala wysokość zasiłku okresowego miarkując kwotę świadczenia pomiędzy wskazanymi wyżej granicami, z uwzględnieniem ogólnych zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej oraz indywidualnej sytuacji rodziny świadczeniobiorcy. Zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, na rozmiar świadczenia z pomocy społecznej mają bowiem wpływ okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, istniejąca po stronie świadczeniobiorcy i wynikająca z jego warunków osobistych możliwość przezwyciężenia swej trudnej sytuacji życiowej, zakres realizacji obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu problemów a także możliwości finansowe ośrodka. Z powyższych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego cechuje względna uznaniowość, ograniczona ustawową wysokością najwyższego i najniższego zasiłku. O tym, czy zasiłek ten będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym decyduje organ biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego oraz członków jego rodziny, postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu, oraz elementy subiektywne - chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest udzielanie świadczeń pieniężnych w celu zapewnienia świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, lecz służenie mu pomocą, aby poprzez wspólne działania (państwa i uprawnionego) zlikwidować nie tylko skutki, ale przede wszystkim przyczynę trudnej sytuacji życiowej jego rodziny. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu, Sąd uznał, że przy rozpatrywaniu sprawy nie zostały przekroczone przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] granice uznania administracyjnego. Uzasadniając przyznanie zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, organy obu instancji wskazały na roszczeniową postawę skarżącej oraz brak współdziałania z pracownikiem socjalnym i pasywność, przejawiającą się w braku reakcji na oferowaną przez pracownika socjalnego możliwość zatrudnienia u kilkunastu pracodawców, również w swoim zawodzie, w tym także na ofertę pracy w domu (chałupnictwo) lub w systemie zmianowym, pozwalającą dostosować czas pracy do potrzeb dziecka, a także brak chęci współpracy z doradcą zawodowym, przekwalifikowania się lub ukończenia kursu oraz odmowę skierowania córki na dożywianie. Skarżąca, jako osoba młoda (33 lata) i zdrowa, ma możliwości zapewnienia dziecku opieki na czas pracy. Istnieje m.in. możliwość pobytu córki po zajęciach szkolnych w świetlicy lub częściowo pod opieką niepracującego ojca skarżącej, u którego często przebywa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły stronie powody, które legły u podstaw przyznania zasiłku okresowego w miesięcznej wysokości 76 zł. Motywy, wskazane w zaskarżonej decyzji mieszczą się w celach i zadaniach pomocy społecznej oraz zasadach przyznawania zasiłków okresowych, przewidzianych przez przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 38 ust. 2 i 3 w związku z art. 147 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił . A. H., reprezentowana przez przyznanego jej z urzędu adwokata S. K. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 maja 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - dalej p.p.s.a.) zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem art.134 § 1 ppsa oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), poprzez rozpoznanie skargi A. H. wyłącznie w zakresie zarzutów sformułowanych przez nią osobiście w treści pisemnej skargi, podczas gdy zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] jak również wcześniejsza decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 14 listopada 2005 roku nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez pominięcie, zarówno przez SKO jak również przez Kierownika GOPS, wskazania i szczegółowego omówienia wszystkich podstaw prawnych, w oparciu o które zostały wydane przedmiotowe rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6,8,9 oraz art. 11 k.p.a. i co winno skutkować uznaniem, iż przedmiotowa decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Kierownika GOPS winna zostać uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach sprawowania kontroli pod względem zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącej na podstawie art. 176 p.p.s.a. – wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie przedmiotowej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; oraz - o zasądzenie na rzecz adw. S. K. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu A. H. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych. Zdaniem pełnomocnika skarżącej uzasadnienia prawne obydwu decyzji nie mogą zostać uznane za prawidłowe i odpowiadające wymogom prawa. W uzasadnieniu decyzji Kierownika GOPS z dnia 14 listopada 2005 roku nie sposób w ogóle odnaleźć wskazania i omówienia jakichkolwiek podstaw prawnych, w oparciu o które zostało wydane przedmiotowe rozstrzygnięcie, co prowadzi do wniosku, iż decyzja ta nie zawiera w ogóle elementu w postaci uzasadnienia prawnego. Z kolei w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika GOPS, brak jest wskazania i omówienia wszystkich podstaw uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia tej treści. Nie sposób zrozumieć, co leżało u podstaw sporządzenia uzasadnienia, w którym z jednej strony SKO uznał, iż rozpoznając sprawę A. H. Kierownik GOPS zasadnie wskazał w części orzekającej decyzji, jako jedną z podstaw prawnych, art. 147 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i w oparciu o tę podstawę określił wysokość przyznanego wnioskodawczyni zasiłku, a jednocześnie w uzasadnieniu prawnym swojego rozstrzygnięcia wskazał i dokonał szczegółowego omówienia wyłącznie regulacji art. 38, który zawiera odmienny sposób wyliczania wysokości zasiłku okresowego aniżeli art. 147. Takie postępowania jest całkowicie niezrozumiałe, zważywszy na fakt, iż decyzje w sprawie przyznawania zasiłków okresowych mają charakter uznaniowy, jak również, iż regulacje zawarte w art. 147 ustawy o pomocy społecznej stanowią swoiste lex specialis w stosunku do zapisów art. 38 (obowiązującego do końca 2007r). Wskazywanie zatem odwołującej się od decyzji Kierownika GOPS A. H., iż zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodami tej rodziny, przy czym zgodnie z ust. 3 pkt 2 tego przepisu kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny, nijak ma się z jednoczesnym uznaniem, iż decyzja Kierownika GOPS, który przyznał zasiłek okresowy obliczony jako 20% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny, była prawidłowa. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, zarówno decyzja SKO, jak i Kierownika GOPS muszą zostać uznane za naruszające dyspozycję art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszające również podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 8, 9 oraz 11 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 dalej: P.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących. podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona jest konstytuujących ją elementów treściowych, co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na powyższe wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Niniejsza skarga kasacyjna opiera się jedynie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, przy czym zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 134 p.p.s.a. nie uchylił zaskarżonej decyzji z powodu wad jej uzasadnienia, tj. niewyjaśnienia, który z przepisów: art. 147 ust. 2 pkt 2 czy art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę rozstrzygnięcia i nieuwzględnieniu, że organy administracji dopuściły się naruszenia art. 107 § 1 i 3 oraz art. 6, , 9 i 11 Kpa. Jest to po pierwsze zarzut całkowicie chybiony, albowiem zarówno organ I instancji jak i rozpoznające ponownie sprawę, w wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazały – jako jej podstawę - art. 147 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jednoznacznie stwierdzający, iż w 2005r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi – w przypadku rodziny - 20% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodami rodziny. Kolegium wyjaśniło też i przekonywująco uzasadniło, dlaczego zainteresowanej przyznano zasiłek okresowy w wysokości minimalnej. Organ odwoławczy w całości ponownie rozpatruje sprawę i jeśli jego decyzja usunęła braki decyzji organu I instancji (np. zbytnia lakoniczność) to stwierdzić należy, iż decyzja ta spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 kpa, których naruszenie zarzuca skarżący, wskazując wadliwość decyzji ze względu na braki w zakresie jej uzasadnienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt lit. C p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia, że naruszenia przez organ przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji takiego związku słusznie się nie dopatrzył i wyjaśnił zasadność oparcia decyzji w zakresie zasiłku okresowego na art. 147 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, będącym przepisem przejściowym i szczególnym w stosunku do art. 38 ust. 3 tejże ustawy, określającym wskaźnik wysokości tego zasiłku na 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a jej dochodem. Jako przepis szczególny art. 147 ust. 2 pkt 2 wyłącza stosowanie art. 38 ust.3. Po wtóre, autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, nie wykazał, iż podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ administracji II instancji prawidłowo ustalił i ocenił niezbędne do rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie zasiłku okresowego okoliczności faktyczne (stan rodzinny i majątkowy, możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i współdziałanie strony w tym zakresie) dając temu wyraz w obszernym i szczegółowym uzasadnieniem decyzji. Ustaleń tych skarga kasacyjna nie podważyła. Organ prawidłowo też powołał podstawę prawną określenia minimalnej wysokości zasiłku okresowego w 2005r. przewidzianego w art. 147 § 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, choć przyznać należy, iż niezbyt klarownie wyjaśnił relacje między tym przepisem a zawierającym ogólną zasadę i podstawę zasiłku okresowego art. 38 ust.2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji słusznie jednak uznał, iż uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i kwestię tę w swym uzasadnieniu należycie wyjaśnił. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Obszerne wywody skargi kasacyjnej skierowane są bowiem nie tyle przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, co uzasadnieniom decyzji administracyjnych, wobec czego są chybione z punktu widzenia przedmiotu skargi kasacyjnej. Orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu oparto na art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).