I OSK 1650/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 157/17 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. I OSK 1650/18 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 157/17 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, II. stwierdził, że bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądził od Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu [...] czerwca 2017 r. M. K. złożyła, za pomocą platformy ePUAP, do Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytanie, czy Szpital w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. Wnioskodawczyni wskazała, że w przypadku odpowiedzi pozytywnej prosi o przesłanie jej kopii tych umów na wskazany adres do korespondencji w [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. M. K., reprezentowana przez adwokata Ł. K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...], domagając się zobowiązania tego podmiotu do rozpoznania wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. Skarżąca uzasadniła, że Szpital nie zareagował na wniosek w żaden sposób. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu podniesiono, że żądana informacja została udzielona skarżącej po wniesieniu przez nią skargi do sądu administracyjnego. Wskazano, że osoba zajmująca się w Szpitalu kwestiami informatycznymi błędnie zakwalifikowała wniosek skarżącej i nie został on w terminie przekazany odpowiedniej osobie. Wyjaśniono, że po wpłynięciu skargi wniosek ów niezwłocznie rozpatrzono i udzielono żądanej informacji. Szpital zaznaczył, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wniosła ponaglenia (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) i dlatego jej skarga powinna zostać odrzucona. Jednocześnie wskazano, że gdyby Sąd nie uwzględnił powyższej argumentacji, skargę winno się umorzyć z uwagi na udzielenie odpowiedzi na jedno z pytań sformułowanych we wniosku skarżącej i wydanie decyzji z dnia [...] września 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania kopii umów z lat 2014-2016 z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Sąd I instancji podniósł, że skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Wskazał, że ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W przepisie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jako zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazano m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Złożenie wniosku do podmiotu zobowiązanego przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA w Poznaniu w sprawie zostały spełnione warunki podmiotowe i przedmiotowe do udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że nie budzi wątpliwości, iż wniosek M. K. o udostępnienie jej informacji publicznej wpłynął do organu drogą elektroniczną przez platformę ePUAP w dniu [...] czerwca 2017 r. i w 14-dniowym terminie, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., żądanej informacji nie udzielono. Dopiero na skutek złożenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na bezczynność, Wojewódzki Szpital [...] w [...] pismem z dnia [...] września 2017 r. udzielił skarżącej informacji, że zawierał w okresie 2014-2016 umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego, jednocześnie decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej, polegającej na przesłaniu kopii umów z lat 2014-2016 z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. Tym samym Szpital pozostawał w bezczynności w czasie wniesienia skargi, która następnie ustała po doręczeniu Szpitalowi skargi i przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Ostatecznie Szpital prawidłowo, choć z opóźnieniem, załatwił wniosek skarżącej, udzielając jej informacji co do części i w pozostałym zakresie, wydając decyzję odmowną. W tej sytuacji postępowanie, w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednak podjęcie przez Szpital stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, bezczynność Szpitala w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Nie zachodził bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z wyjaśnień złożonych w odpowiedzi na skargę, wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. złożony przez platformę ePUAP został przeoczony przez pracowników Szpitala. Szpital niezwłocznie po otrzymaniu skargi udostępnił stronie żądaną informację co do części (pismo z [...] września 2017 r.), a w pozostałym zakresie odmówił udzielenia informacji (decyzja z [...] września 2017 r.). Orzekając o kosztach postępowania sądowego Sąd uznał, że poniesionym w sprawie kosztem niezbędnym, w rozumieniu art. 200 P.p.s.a., jest kwota 100,- zł obejmująca wpis od skargi i dlatego, na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie III wyroku. W dniu [...] marca 2018 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...], wnosząc o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi Skarżącej z [...] sierpnia 2017 r., - zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za II instancję z jednoczesnym obciążeniem strony przegrywającej sprawę przedłożonymi i opłaconymi kosztami (wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa) za I instancję; - albo ewentualnie w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zarzucił on WSA w Poznaniu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a. przez ich niezastosowanie w okolicznościach sprawy i zaniechanie odrzucenia skargi, w sytuacji, gdy istniały ku temu podstawy; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a. przez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w granicach zaskarżenia, a także brak odniesienia do zarzutu formalnego podniesionego przez Organ; 3) naruszenie art. 208 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy, wobec zaniechania obciążenia strony Skarżącej całością kosztów, nawet mimo wygrania sprawy, w sytuacji jej ewidentnego niesumiennego i niewłaściwego postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stosownie do ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustany - Kodeks postępowania administracyjnego) oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) wszedł w życie art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, ale dopiero po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spowodowało to zmiany, za którymi powinna podążać praktyka sądowa w zakresie dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność Organu. Wniesienie więc ponaglenia do Organu wobec skarg złożonych po [...] czerwca 2017 r., nie tylko nie jest obojętne, ale i jest warunkiem sine qua non wniesienia skargi na bezczynność organu na mocy przepisu art. 53 § 2b P.p.s.a. Tym samym, wniesienie ponaglenia jest obligatoryjne. W tym stanie rzeczy, pismo Skarżącej z [...] grudnia 2017 r., a w szczególności argumenty w nim podniesione, należało uznać za chybione, skoro przywołują treść dotychczas obowiązujących przepisów, czyli dyspozycję przepisu art. 52 § 2 P.p.s.a. w świetle stanowiącej lex specialis normy z art. 53 § 2b P.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące na brak konieczności wniesienia ponaglenia w związku ze skargą na bezczynność organu, na które powołuje się Skarżąca w ww. piśmie (z [...] grudnia 2017 r.), w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 września 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 111/16, nie ma absolutnie żadnego znaczenia w kontekście rozpatrywanej sprawy. Dotychczasowa praktyka, może mieć bowiem jedynie znaczenie do skarg wniesionych przed dniem [...] czerwca 2017 r., a nie po nim. Nadto, jak wskazano w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów organu, w kwestii odrzucenia skargi, czym w jawny sposób naruszył dyspozycję art. 134 P.p.s.a. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga jest niezasadna. Najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący nieodrzucenia skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] jest w oczywisty sposób niezasadny. Przypomnieć należy, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., 935 ze zm. weszła w życie dnia 1 czerwca 2017 r.), dokonano również zmiany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rację ma skarżący kasacyjnie, że ww. nowelizacja K.p.a. i P.p.s.a. zmienia tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Artykuł 53 § 2 b P.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W obecnym brzmieniu art. 37 K.p.a. dotyczący ponaglenia stanowi, iż: § 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 K.p.a., których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 757/10), to nie jest wymagane obecnie wniesienie ponaglenia, gdyż nadal brak jest podstaw do stosowania przepisów K.p.a. w przedmiotowym zakresie. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszania przez WSA w Poznaniu art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a., poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w granicach zaskarżenia, a także brak odniesienia do zarzutu formalnego podniesionego przez Organ, przypomnieć należy, że przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wykazał, ale nawet nie wskazał, aby te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Taka bowiem konkluzja byłaby uprawniona wówczas, gdyby udowodniono, że nie popełniając tych uchybień sąd wydałby prawdopodobnie wyrok innej treści. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność orzekania w granicach sprawy, wyznaczonych zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nadto ustanawia obowiązek dokonania kontroli tego aktu również z urzędu, niezależnie od okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą. I ten przepis z zasady nie może być samodzielną podstawą zarzutu, chyba że kasacja wykaże, iż sąd administracyjny orzekał w innej sprawie, niż objęta zaskarżeniem, wykraczając poza ramy wyznaczone kwestionowanym aktem czy sprawą, w której on został wydany, albo nie wziął pod rozwagę z urzędu okoliczności, które powinien przeanalizować, a które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich motywów tego zarzutu brak, bo nie można uznać za takowe powołanie się na nierozstrzygnięcie istoty sprawy, skoro Sąd meriti podał, że uznaje, że organ pozostawał w bezczynności i swe stanowisko uzasadnił. To, czy uczynił to prawidłowo jest innym zagadnieniem. Z kolei art. 141 § P.p.s.a. wskazuje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno nadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie wyrok Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy pozwalające na jego skuteczną kontrolę. Nie jest również uprawniony zarzut naruszenia przez WSA w Poznaniu art. 208 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy, wobec zaniechania obciążenia strony Skarżącej całością kosztów, nawet mimo wygrania sprawy, w sytuacji jej ewidentnego niesumiennego i niewłaściwego postępowania. Przypomnieć należy, że art. 208 P.p.s.a statuuje zasadę zawinienia stosowaną wtedy, gdy strona, która nawet wygrała sprawę może być obciążona kosztami wywołanymi przez swoje niesumienne lub oczywiście niewłaściwe zachowanie. Dotyczy to jednak zachowania w toku postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., II FSK 400/14). Przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy strona korzysta z przyznanych jej uprawnień. W sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby strona działała w sposób pozwalający WSA w Poznaniu na zastosowanie art. 208 P.p.s.a. Natomiast samo korzystanie przez stronę z możliwości składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podstawy do zastosowania art. 208 P.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.