I OSK 166/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1536/21 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2021 r. nr 226/O/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1536/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2021 r. nr 226/O/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła C. S., zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie uznanie przez WSA, iż cel wywłaszczenia działki ew. nr [...] został zrealizowany, podczas gdy cel ten nigdy na spornej nieruchomości nie został zrealizowany; b) art. 137 ust. 2 ugn, poprzez jego nie zastosowanie i nie orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącej części nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, w przypadku uznania przez Sąd, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości; c) art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ugn poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie, że sporna nieruchomość powinna zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na: a) niewzięciu przez WSA pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności map i protokołu z wizji lokalnej z dnia 7 stycznia 2014 r. potwierdzającego, że sporna działka stanowiła wówczas niezabudowany, niezagospodarowany nieużytek, jak również nie odniesienie się do kwestii zamiaru sprzedaży spornej działki przez Gminę Wyszków w 2013 r. b) przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. ustaleniu, że cel wywłaszczenia, jakim było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne (zgodnie z umową sprzedaży z dnia 2 czerwca 1987 r.) - ewentualnie: obiekty użyteczności publicznej oraz tereny zieleni osiedlowej (zgodnie z szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "Młodych" w Wyszkowie zatwierdzonym Zarządzeniem Naczelnika Miasta Wyszków z 15 października 1976 r, nr 12/79) został spełniony na spornej nieruchomości, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci map i protokołu z wizji lokalnej potwierdził, że sporna działka gruntu stanowi niezagospodarowany nieużytek, porośnięty drzewami i krzakami, oddzielony od budynków mieszkalnych drogami gminnymi, tj. ul. [...] i ul. [...], a więc nie znajdujący się w ich bezpośrednim sąsiedztwie, a także wobec przeznaczenia spornej nieruchomości przez gminę do sprzedaży w 2013 r., co stanowi dobitne potwierdzenie, że jest on tej gminie zbędny; a także: c) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie zbadanie przez Sąd I instancji, jak również Wojewodę i Starostę, powodów wystawienia przez Burmistrza Miasta Wyszkowa spornej nieruchomości do sprzedaży w 2013 r. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącej i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 maja 2021 r. nr 226/0/2021 w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia 30 marca 2021 r, nr 15/Z/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzut naruszenia przepisów "k.p.a." oraz "ugn" to jednocześnie nie definiuje użytych skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020, poz. 1990 – dalej jako: "u.g.n.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało zatem rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, którego uwzględnienie wymagało wykazania istotnego wpływu potencjalnego naruszenia na wynik sprawy. Dlatego oczekiwanego rezultatu nie mógł przynieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nietrafnie skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polemizuje z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji (pkt II.a i b skargi kasacyjnej). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dlatego niesłusznie skarga kasacyjna uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionuje dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego, w szczególności map i protokołu z wizji lokalnej z dnia 7 stycznia 2014 r., na okoliczność wykorzystania spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zaskarżony wyrok tym wymogom odpowiada i poddaje się kontroli. Jakkolwiek, w pkt II.c skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. został dodatkowo powiązany z zarzutami naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. to skarga kasacyjna również w tym zakresie nie mogła przynieść pożądanego rezultatu. Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że nieistotna dla oceny zbędności spornej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej pozostaje kwestia ewentualnego zamiaru sprzedaży spornej działki w 2013 r. Ponadto, należy zauważyć, że w toku postępowania nie przedstawiono dowodów, które podważałyby wiarygodność przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W konsekwencji pożądanego rezultatu nie mogły przynieść również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art.137 ust 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a także art. 137 ust. 2 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie. Zarzuty te zbudowane zostały na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Zasadności tych zarzutów, tj.: błędnej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art.137 ust 1 u.g.n., a także braku zastosowania art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. skarżąca kasacyjnie upatruje de facto w odmiennej od przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki ocenie materiału dowodowego. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że cel wywłaszczenia nigdy na spornej nieruchomości nie został zrealizowany (I.a skargi kasacyjnej), dlatego za wadliwą uznaje decyzję odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując, że nieruchomość winna zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji (II.c skargi kasacyjnej), a związku z tym należało orzec o jej zwrocie (II.b skargi kasacyjnej). Zaakcentować trzeba, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe czy też budownictwo mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany zarówno w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, jak również innych obiektów związanych immanentnie z potrzebami mieszkańców, czy też szerzej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego. Dotyczy to wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Sąd pierwszej instancji wskazał, że teren dawnej działki nr [...] był konsekwentnie zabudowywany w oparciu o obowiązujące plany realizacyjne, a część obecnej działki nr [...], stanowiła według pierwotnego planu zagospodarowania teren zielony i rezerwę terenową wymienionych obiektów użyteczności publicznej. Te ustalenia nie zostały w sprawie skutecznie podważone. Jak natomiast konsekwentnie się przyjmuje teren zielony, czy to na bieżąco pielęgnowany, czy składający się np. z drzew i roślin "samosiejek", wpisuje się infrastrukturalnie w zespół zrealizowanej inwestycji w postaci osiedla. Nawet zatem jeżeli nie wprowadzono na tym terenie uporządkowanych nasadzeń, to okoliczność pozostawienia go niezabudowanym terenem zielonym pomiędzy dwoma obszarami zabudowanymi, świadczy o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (Wyrok NSA z 9.03.2023 r., I OSK 205/22). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.