I OSK 1667/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 38/09 w sprawie ze skargi J. C. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Ż. w przedmiocie bezczynności organu w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 38/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Ż. do rozpoznania wniosku J. C. z dnia 30 grudnia 2008 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008 w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia 14 stycznia 1998 r. Nr 5/98 Komendant Rejonowy Policji w Ż. przyznał J. C. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2008 r. skarżący, już jako emerytowany funkcjonariusz wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Ż. o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008 wskazując, iż został on go pozbawiony bezprawnie. W uzasadnieniu, powołując się na przytoczone orzeczenia, wskazał, że jego roszczenia są prawami nabytymi. W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w Ż. , pismem informacyjnym z 21 stycznia 2009 r., znak (...) udzielił wnioskodawcy wyjaśnień odwołujących się do skutków uchylenia § 8 i § 9 ust. 2, z dniem 1 stycznia 2006 r., rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919), polegających na utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Wskazano w nim nadto, że ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu. Pismem z dnia 21 marca 2009 r. skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej oraz o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie wskazując, iż jego wniosek nie został rozpoznany, a udzielona mu odpowiedź nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej lub postanowienia. Pismem z dnia 23 kwietnia 2009 r. znak (...) Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. udzielił skarżącemu odpowiedzi, w której podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w Ż. stwierdzając, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie podlegała ona załatwieniu przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Ż. dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008, J. C. wniósł o: – stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ż. pozbawiającej go równoważnika, który pobierał corocznie aż do 2005 r., z uwagi na jej bezprawność, – wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji w Ż. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006–2008 wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu skarżący przedstawił stan rozpoznania jego wniosku i zażalenia, podtrzymując stanowisko o przysługiwaniu mu równoważnika. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Ż. wniósł o jej odrzucenie powołując się na argumenty zawarte w pismach kierowanych do skarżącego. W szczególności podkreślił, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie, czy Komendant Powiatowy Policji w Ż. zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2008 r. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność przesądza w istocie o uznaniu czy organ administracji publicznej znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności. W ocenie tego Sądu z faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie jako emeryta (rencisty) policyjnego – tożsamego uprawnienia. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji (o ile nie została wcześniej wyeliminowana innym aktem z obrotu prawnego). Ustanie stosunku służby, w związku z nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury lub renty, powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących emerytowi policyjnemu uprawnień, w tym zaopatrzenia emerytalnego oraz ewentualnych innych, przyznanych mocą przepisów powszechnie obowiązujących, świadczeń i uprawnień. Oznacza to, że zgłoszenie przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, ekwiwalentów – inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny) na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż analiza treści wniosku skarżącego, zażalenia i skargi oraz pism ją uzupełniających, nasuwa wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania kierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w Ż. . Z jednej strony zgłoszono roszczenie o wypłatę (z odsetkami) należnego równoważnika stojąc na stanowisku, iż prawo do niego przysługuje na podstawie przepisów ustawy o Policji i wcześniejszych decyzji. Równocześnie jednak skarżący konsekwentnie domagał się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o jego żądaniu, a nadto stwierdzenia "nieważności decyzji", którą pozbawiono go przyznanego wcześniej uprawnienia. Opisana treść wniosku nasuwa wątpliwości, czy skarżący domaga się w istocie, tak jak zinterpretował to organ, odrębnego orzeczenia (ustalenia) o prawie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008, czy też, jak wskazywałaby na to treść wniosku – żąda jedynie wypłaty równoważnika (należnego z mocy praw lub wcześniejszych decyzji). W sytuacji niejednoznaczności żądania strony, na zasadzie art. 9 k.p.a. organ winien wezwać ją do sprecyzowania wniosku, udzielając jednocześnie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika, iżby Komendant Powiatowy Policji w Ż. analizował charakter żądania strony z uwzględnieniem powyższych różnic i wątpliwości. Także treść pisma informacyjnego z 21 stycznia 2009 r. nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób organ zinterpretował rzeczywistą treść wniosku. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska organu, że decyzja o przyznaniu świadczenia stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji. Po pierwsze organ nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wobec ostatecznych decyzji administracyjnych wywołał. Po drugie nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby decyzje ostateczną przyznająca skarżącemu konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Przeczy ono zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że wniosek strony nie zainicjował postępowania administracyjnego w jej indywidualnej sprawie. Skarżący, powołując się na swój interes prawny żądał bowiem od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia o jej żądaniu w formie decyzji administracyjnej, jako właściwej do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. To oczekiwanie strony, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jest zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnione. O legitymacji procesowej strony i możliwości rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze władczego orzeczenia organu administracji nie decyduje zasadność zgłoszonego żądania. Uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin nie oznacza braku innych podstaw do określenia właściwości organu. Skoro przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to Sąd pierwszej instancji uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza policji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Powiatowy Policji w Ż. . Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c/, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji w Ż. jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008 jako sprawy administracyjnej oraz, że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej organ podniósł, iż zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie określa się, iż prawa emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jak i za remont lokalu mieszkalnego nie znajdują umocowania ani w ustawie o Policji, ani też w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W tym stanie rzeczy słusznie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzeń m.in. w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych uprawnienie to emerytom i rencistom policyjnym cofnął. Skutkiem tej nowelizacji jest to, iż zdaniem organu administracji, nie ma organu właściwego do rozpatrywania spraw z zakresu równoważnika za remont, nie ma sprawy administracyjnej jak i w konsekwencji formy decyzji administracyjnej przy "załatwianiu" wniosków emerytów policyjnych w tym przedmiocie. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach nad formą rozstrzygnięcia przez organ administracji całkowicie pominął normę wynikającą z postanowień art. 97 ust. 5 ustawy o Policji zastrzegającą wyłączność co do kręgu uprawnionych, uniemożliwiającą wykładnię rozszerzającą na emerytów i rencistów policyjnych. Z przepisów ustawy o Policji jednoznacznie wynika, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zaś delegacja ustawowa upoważniała Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania tego równoważnika. Wydane na podstawie tego przepisu zarządzenia a następnie rozporządzenia z postanowieniami dotyczącymi emerytów i rencistów policyjnych w sposób jednoznaczny wykroczyły poza upoważnienie ustawy. Potwierdzenie takiego stanowiska znajdujemy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 wypowiadającego się za wąskim rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin. W opinii kasatora stanowisko Sądu, iż wobec uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. należy stosować przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uznając przy tym Komendanta Powiatowego Policji w Ż. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego, nadając mu przy tym przymiot funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.) uznać należy za chybiony i przyjęty w sposób dowolny, rozszerzający wykładnię stosowania przepisów bezzasadnie. Nie można bowiem uznać, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, że powoływana przez Sąd ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji stanowiła podstawę do przyznawania równoważnika na zasadach jak dla policjantów oraz wskazywała właściwy organ do rozpatrzenia żądania emeryta policyjnego w sytuacji braku przesłanek zawartych w art. 1 pkt 1 K.p.a. Artykuł 97 ust. 5 ustawy o Policji wskazujący sposób rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej między innymi z zakresu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1) ma wyłącznie zastosowanie do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę to jest policjantów. Rozciąganie w aktualnym stanie prawnym rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej co do zgłaszanych wniosków przez emerytów i rencistów policyjnych nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenie norm wyrażonych przez ustawodawcę w cytowanym wyżej przepisie. Odnosząc się do stwierdzenia naruszenia art. 35 K.p.a. zdaniem kasatora bezczynność organu administracji można zarzucić wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej przez Komendanta Powiatowego Policji w Ż. , właściwą formą odpowiedzi było pismo w sposób obszerny i wyczerpujący objaśniające stanowisko organu w sprawie. Wydając orzeczenie zawierające rozstrzygnięcie merytoryczne czy też umarzające postępowanie, na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd, naruszono by przepisy o właściwości a tym samym zostałyby wypełnione przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności za bezpodstawne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z art. 91 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną ich wykładnię. Są to przepisy prawa materialnego określające uprawnienia osób mających prawo do zapatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem postępowania była skarga na bezczynność organu. Skarżący uzasadniając ww. zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont najmowego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Jak trafnie wskazał to Sąd, przy skardze na bezczynność jego rolą jest jedynie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosowanym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, jak w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania. Poglądu tego w omawianym przypadku nie można jednak zaakceptować. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 14 stycznia 1998 r. przyznano J. C. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiąc jednoznacznie, że jego wysokość ustalana będzie corocznie w oparciu o obowiązujące stawki. Nie przesądzając kwestii czy uprawnienie to przysługuje skarżącemu po zmianie stanu prawnego należy stwierdzić, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, która nie utraciła swojej mocy po zmianie tego stanu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że uchylenie przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość powoduje wygaśnięcie decyzji przyznającej to uprawnienie z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 §1 pkt. 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Wspomnieć należy, że w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 785). Przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest zatem sama zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, niemającą wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Tym samym należy podkreślić, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani inne przepisy ustawy o Policji nie przewidują takiego skutku. Powyższe stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 i skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela. Nietrafny jest w tej sytuacji pogląd organu o niejako "automatycznym" wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Nie do zaakceptowania jest wobec tego w państwie prawa sytuacja, w której obywatela o utracie przyznanego mu wcześniej decyzją administracyjną uprawnienia zawiadamia się pismem. Zasady konstytucyjne, w tym konstytucyjne prawo do sądu (art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymagają, aby sytuacja prawna obywateli kształtowana była w sposób jednoznaczny, a zmiany tej sytuacji zgodne były z zasadą wynikającą z art. 8 K.p.a. i umożliwiały kontrolę sądową. Zgodnie z treścią art. 61 §1 K.p.a. postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej w pierwszej fazie postępowania winien ustalić jaka jest intencja wniosku i jaki organ jest właściwy do załatwienia sprawy. Inny byłby tryb postępowania, gdyby skarżący domagał się wyłącznie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję. Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji żądanie wnioskodawcy nie zostało precyzyjnie ustalone i organ nie może w sposób dowolny interpretować treści żądania. Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać, że pismo skarżącego z dnia 30 grudnia 2008 r. było wnioskiem w rozumieniu art. 61 §1 K.p.a. inicjującym postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Organ winien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Pozostawić wniosek bez rozpoznania można jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 K.p.a., tj. wobec nieuzupełnienia braków wniosku. Nie zachodzi też w niniejszej sprawie możliwość załatwienia wniosku w sposób wskazany w art. 66 K.p.a., wobec czego sprawa wymaga rozstrzygnięcia decyzją, zgodnie z art. 104 K.p.a. Trzeba w tym miejscu wskazać, że wniosek skarżącego przy założeniu, że poprzednia decyzja o przyznaniu uprawnienia funkcjonuje nadal w obrocie prawnym nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie w tej samej sprawie, a zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego z tego wniosku decyzją administracyjną nie może spowodować przypisania jej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wniosek ten został bowiem złożony w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący jest obecnie emerytem policyjnym, któremu przysługują inne niż funkcjonariuszowi w służbie czynnej uprawnienia, zmienił się ponadto stan prawny poprzez uchylenie § 8 ww. rozporządzenia z 2002 r. Nietrafny jest wobec powyższego pogląd autora skargi kasacyjnej, że sprawa niniejsza nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Nie można też zgodzić się z wyrażonym w skardze kasacyjnej poglądem, że brak jest przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku. Co do właściwości organu, który powinien orzekać w niniejszej sprawie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skoro przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej. Powyższe rozważania pozwalają uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego za bezpodstawne. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.