I OSK 1674/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Henryk Ożóg (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1309/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. ([...]) na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt. 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., nr 267, poz. 2259), Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie przyznał M. P. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 90 zł, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji stwierdził, że M. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i nie jest w stanie samodzielnie zapewnić sobie żywności. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano w oparciu o art. 108 kpa ze względu na wyjątkowo ważny interes strony spowodowany jej trudną sytuacją. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. domagał się przyznania mu pełnego dofinansowania do posiłków, które przysługuje osobom niepełnosprawnym, prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. ([...]) na podstawie art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, § 1 pkt. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2006 r., nr 135, poz.950) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na fakt, że wyznacznikami przyznania i ustalania wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wniosko-dawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe orga-nów pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt I SA 1649/93). Nie zawsze zatem pomoc społeczna może zostać przyznana zgodnie z żądaniem strony w pełnej wysokości. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż na mocy kolejnych decyzji wydanych tego samego dnia, tj. [...] sierpnia 2006r., M. P. otrzymał zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 50 zł, zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 150 zł, a także zasiłek celowy na zakup karty MPK w wysokości 90 zł, tj. w łącznej wysokości 380 zł. Świadczy to o tym, że organ I instancji nie pozostał obojętny wobec sytuacji życiowej strony oraz że w miarę swoich możliwości świadczy jej pomoc. W niniejszej sprawie sytuacja wnioskodawcy była badana zgodnie z zasadą, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przeciwko uchyleniu tej decyzji przemawiał także fakt, iż decyzja została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności co sugeruje, że zasiłek ten został już skonsumowany przez stronę, a zatem nie byłoby celowym uchylenie zaskarżonej decyzji celem jej ponownego rozpoznania. M. P. wniósł także o przyznanie mu dalszej pomocy na żywność w postaci "pełnego dofinansowania do posiłków". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że jest to nowy wniosek strony, który organ I instancji winien rozstrzygnąć po przeprowadzeniu stosownego postępowania w sprawie. Zgodnie z przepisem art. 48 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, pomoc doraźna lub okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 27 listopada 2006 r. wniósł M. P., domagając się jej zmiany z uwagi na to, że jest ona dla niego krzywdząca i niesprawiedliwa. W uzasadnieniu skargi skarżący wyraził swoje niezadowolenie z treści decyzji, szczegółowo opisując swoją trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 r. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I Instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawą do wydania zaskarżonej decyzji jest art. 39 ust.1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, który stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy i jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Oznacza to, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza jeszcze automatycznego przyznania świadczenia skarżącemu. Organ pomocy bowiem może, lecz nie musi, przyznać świadczenie. Uznaniem administracyjnym objęta jest także ocena warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzja co do jej wysokości. Jeżeli organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś własne możliwości finansowe uznał, że istniała możliwość przyznania w sierpniu 2006r. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 90 zł, to takiej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej, że skarżący jest objęty pomocą z opieki społecznej w innym zakresie. Zdaniem Sądu organy orzekające poddały ocenie okoliczności od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Decyzję tę uzasadniły w sposób przekonywujący, powołując się z jednej strony na ograniczone środki finansowe, a z drugiej strony na listę innych osób ubiegających się również tak jak skarżący o przyznanie pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o przyznanie mu pełnego dofinansowania do posiłków w świetle przedstawionych wyżej okoliczności należy uznać go za bezzasadny, nie mający wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że skarżący objęty jest też inną formą pomocy społecznej. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik M. P., który zarzucił naruszenie art.3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie na rzecz M. P. kosztów postępowania według norm przepisanych, zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Sąd administracyjny w ramach prowadzonego postępowania na skutek skargi, ma za zadanie kontrolę legalności decyzji administracyjnych. Dlatego też Sąd administracyjny, badając stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, winien szczegółowo zbadać zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności z prawem, w tym przypadku z art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39. ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a także w aspekcie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznał, iż nie narusza ona prawa, nie dokonując przy tym szczegółowego zbadania stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego Sąd administracyjny błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia prawa, skoro możliwości finansowe organu administracyjnego w sierpniu 2006 roku dawały możliwość przyznania skarżącemu pomocy w wysokości jedynie 90 zł, nie dokonując przy tym jakiejkolwiek merytorycznej oceny rzeczywistych możliwości finansowych organu. Skarżący podniósł także, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem organ administracyjny powołując się w decyzji na jego ograniczone możliwości finansowe, powinien, zgodnie z dyspozycją art.3 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, wskazać na obiektywne przesłanki potwierdzające fakt, iż potrzeby odpowiadające celom wskazanym w ustawie o pomocy społecznej nie mieszczą się w jego możliwościach finansowych. Oznacza to, że wyłącznie możliwości finansowe organu nie mogą być w dacie wydawania decyzji obiektywną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, w przypadku gdy sytuacja materialna i rodzinna strony uzasadnia przyznanie świadczenia. Organ administracyjny powołując się na ograniczone możliwości finansowe, winien szczegółowo określić przesłanki jakimi się kierował, w szczególności wysokość środków pozostających do jego dyspozycji, ilość otrzymanych wniosków o udzielenie zasiłków celowych oraz wysokość przyznanych świadczeń, a nie może ograniczać się wyłącznie do wskazania ogólnej informacji o ograniczonych środkach finansowych będących w jego dyspozycji, uniemożliwiając tym samym możliwość weryfikacji tych twierdzeń przez stronę oraz Sąd administracyjny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r. sygn. akt: I SA/Wa 1947/05). Skarżący wskazał na fakt, iż Sąd administracyjny całkowicie pominął merytoryczną ocenę przesłanek uzasadniających przyznanie skarżącemu zasiłku celowego, w szczególności konieczność zaspokojenia jego niezbędnej potrzeby bytowej, in concreto jednorazowego zasiłku na zakup żywności, szczególnie, że jest osobą` znajdującą się w trudnej sytuacji bytowej, a jego stan zdrowia wymaga stałego leczenia farmakologicznego oraz rehabilitacji do dnia dzisiejszego, co wykazał w postępowaniu przed sądem I instancji. Skarżący podniósł również, iż organ I instancji uzasadniając odmowę przyznania zasiłku w wysokości wnioskowanej przez skarżącego wskazał na fakt, iż jednocześnie ubiega się on o uzyskanie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup leków, pokrycie kosztów leczenia oraz na zakup żywności, co Sąd I-ej instancji uznał za zasadne. Zdaniem Skarżącego takie uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia w pełnej wysokości nie może zostać zaakceptowane, w szczególności, iż wobec jednego z pracowników organu I instancji wszczęte zostało postępowanie przygotowawcze, na skutek zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa złożonego przez skarżącego oraz lekarza sprawującego opiekę nad nim. Podejrzewany jest on o próbę wpłynięcia na lekarza w celu ograniczenia leczenia oraz zabiegów rehabilitacyjnych, co wskazuje, iż przy podejmowaniu decyzji, których stroną był skarżący, nie kierowano się wyłącznie przesłankami ustawowymi, na podstawie których przyznawane są zasiłki celowe. Skarżący podkreślił również, iż zaskarżone orzeczenia naruszają konstytucyjnie chronione prawo skarżącego do zabezpieczenia społecznego i do ochrony zdrowia, określone w art. 67 ust. 1 oraz 68 ust. 1 Konstytucji, czym rażąco pozbawiają skarżącego prawa do godnego życia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istotnie w aktach sprawy brak jest choćby pobieżnej analizy wydatkowania środków finansowych przez organ pomocy społecznej I instancji. Jednakże okoliczność ta, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, nie jest w niniejszej sprawie decydująca. W aktach sprawy bowiem zwraca uwagę zestawienie, wykonane przez samego skarżącego, z którego wynika, ile spraw z jego wniosków o przyznanie zasiłków było prowadzonych w 2005 r. przez organy pomocy społecznej, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Z tego zestawienia, a także z pism, w których skarżący wskazuje ile otrzymuje pomocy w formie zasiłku, wynika, że M. P. chciałby uczynić z pomocy społecznej stałe źródło utrzymania. Wskazać jednakże należy, że nie taki jest cel pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 oraz 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Trzeba do tego mieć na względzie, jak trafnie stwierdza Sąd I instancji, że decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Okoliczność ta sprawia, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007, sygn. akt I OSK 1464/06). Działanie organów pomocy społecznej mieszczące się w granicach uznania zostało należycie umotywowane w tym przypadku. Istotną jest również kwestia współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swoich problemów bytowych. Organy pomocy społecznej, zwłaszcza organ I instancji, wskazują, że skarżący jest właścicielem dużego, jak na samotną osobę, mieszkania. Skarżący nie zamierza jednak zamienić go na mniejsze, co uzasadniałoby starania o uzyskanie dodatku mieszkaniowego. Reasumując Sąd I instancji nie naruszył ani art. 3 ust. 3 i 4, ani też art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ wcale z przepisów tych nie wynika, by organy pomocy społecznej były obowiązane do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie naruszył też przepisów art.67 ust. 1 i art. 68 Konstytucji. Pierwszy z nich bowiem odsyła do ustawy zwykłej, w tym przypadku: ustawy o pomocy społecznej, a konkretyzacja jej przepisów w sytuacji skarżącego nie nasuwa zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie wypowiedzieć się należy odnośnie art. 68 Konstytucji, tym bardziej, że skarżący nie uzasadnia w jaki sposób do naruszenia tej zasady miałoby dojść w jego przypadku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o zasądzeniu należności z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wyda natomiast Sąd I instancji, do którego należy zwrócić się ze stosownym wnioskiem.