I OSK 1699/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1428/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1428/21 oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. M. M. wywiódł skargę kasacyjną, powołując w podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej powoływanej jako p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji, naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu zgodnie z literalną wykładnią przepisów, że pozostawanie matki skarżącego w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, w sytuacji gdy w świetle konstytucyjnych zasad równości i praworządności, konieczne jest oparcie się na wykładni celowościowej i systemowej ww. przepisów, wymagających uwzględnienia okoliczności obiektywnie uzasadniających brak możliwości sprawowania opieki przez małżonka osoby jej potrzebującej, nawet w sytuacji nieposiadania przez niego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. wówczas gdy nie jest w stanie sprawować tej opieki z uwagi na własny wiek i stan zdrowia, co w konsekwencji winno doprowadzić Sąd I instancji do konstatacji, iż posiadanie przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest warunkiem koniecznym do uznania uprawnienia skarżącego, jako osoby na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem matki, do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś organ jest w stanie rzeczone okoliczności ustalić w oparciu o dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym; II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegającego na oddaleniu skargi wobec wadliwego uznania przez Sąd, iż organy administracji nie są uprawnione do dokonania oceny stanu zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki w oparciu o inne dokumenty niż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, albowiem jest to wyłączne uprawnienie Powiatowych Zespołów ds. Orzekania o Niepełnosprawności, w sytuacji gdy organy są zobowiązane i uprawnione do podjęcia wszystkich czynność w sprawie, umożliwiających wyjaśnienie stanu faktycznego, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w poczet którego należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (w tym oświadczenia stron, dokumentacja medyczna, wywiad środowiskowy) i dokonania jego prawidłowej oceny, wobec niewyłączenia powyższego uprawnienia przez ustawodawcę na kanwie ustawy o świadczeniach. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona nie żądała jej przeprowadzenia, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2021 r., odmawiającą M. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką I. M., podkreślił że z akt sprawy wynika, iż I. M. jest mężatką. A jej mąż J. M. nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Załączona do skargi dokumentacja medyczna J. M. oraz oświadczenie skarżącego, że ojciec nie jest w stanie opiekować się żoną, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, gdyż o braku możliwości sprawowania opieki z uwagi na stan zdrowia świadczyć może jedynie orzeczenie o niepełnosprawności i to w stopniu znacznym. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22), o następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." W uzasadnieniu uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Uwzględniając przywołaną uchwałę NSA, co do której skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się powodów do jej kwestionowania, zaznaczyć należy, że w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a która faktycznie – w miejsce tego współmałżonka – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Za nieusprawiedliwiony należy więc uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Nie można bowiem uznać, że fakt, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego synowi. Skarżący kasacyjnie jako syn I. M. należał do osób, o których mowa w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc dla przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego konieczne byłoby spełnienie przez niego oprócz przesłanek, o których mowa w tym przepisie również legitymowanie się przez J. M., współmałżonka osoby wymagającej opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie było spornym, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji J. M. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznaczało to, że skarżący kasacyjnie nie spełniał przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Prawidłowość stanowiska WSA potwierdzona została przywołaną wyżej uchwałą, podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Wobec treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., mającego zastosowanie w niniejszej sprawie i jego wykładni, organ orzekający w sprawie podobnie jak i Sąd I instancji nie miały obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie stanu zdrowia J. M. pod kątem możliwości sprawowania przez niego samodzielnie opieki nad niepełnosprawną żoną. Tym samym, niezasadne okazały się również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty powołane w ramach naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.