I OSK 1702/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1215/14 w sprawie ze skargi K. S.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1215/14, oddalił skargę K. S.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta Łodzi odmówił K. S.-P. przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie zaległości za dystrybucję energii elektrycznej i za energię elektryczną w miesiącu sierpniu 2014 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że ma 71 lat, jest osobą samotną z dochodem 786 zł otrzymywanym z tytułu renty. Jej opłaty wynoszą: 527 zł komorne, 150 zł światło, 42 zł gaz, co w sumie daje 719 zł. Wyjaśniła nadto, że jest osobą ciężko chorą, słabo poruszającą się nawet po mieszkaniu, na leki wydaje 200 zł. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi – na podstawie art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – dalej "u.p.s.") – utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ wskazał, że K. S.-P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje 2 pokoje z kuchnią w blokach. Strona nie pracuje zawodowo z uwagi na wiek i stan zdrowia, ma orzeczoną III grupę inwalidzką na stałe. Choruje na nadciśnienie tętnicze, dnę moczanową, rwę kulszową, schorzenia kręgosłupa, ostatnio stwierdzono u niej tętniaka w jamie brzusznej. Strona nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego z uwagi na zaległości w opłatach czynszowych. Ma syna, który jej nie pomaga. Dochodem strony jest renta inwalidzka w wysokości 1.100,22 zł. (786,32 zł - do wypłaty, 313,90 zł - egzekucja administracyjna). Wskazując na brzmienie art. 41 ust. 1 powołanej ustawy Kolegium wyjaśniło, że przepis ten nie uzależnia prawa do tej formy świadczenia od uzyskiwanego dochodu, lecz od sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o pomoc, określając ją "jako szczególnie uzasadniony przypadek". Organ podkreślił, że osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczono, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi K. S.-P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, powtarzając okoliczności przywołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1215/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wskazując, że specjalny zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny, pod warunkiem wystąpienia przesłanek, które ustawodawca określił mianem "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sąd wskazał, na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s., to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Sąd zaznaczył, że w takiej sytuacji ocena dokonanego przez organ "uznania administracyjnego" poddana jest innym rygorom, niż w sytuacji przyznania zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. Sąd I instancji przyznał, że niewątpliwie długotrwałe i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność czy opłaty, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Sąd zaznaczył przy tym, że odmawiając przyznania specjalnego zasiłku celowego Kolegium zwróciło uwagę na ograniczone środki finansowe, które pozostawiono do dyspozycji MOPS w roku 2014. Sąd podkreślił przy tym, że nie kwestionuje, iż sytuacja skarżącej jest bardzo trudna, lecz jednocześnie wskazał, że nie posiada kompetencji do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Sądu skarżąca w jej sytuacji powinna rozważyć ewentualną możliwość skierowania roszczeń alimentacyjnych względem syna, którego w pierwszej kolejności obciąża obowiązek alimentacyjny wobec matki, jeśli posiadane dochody są niewystarczające na pokrycie jej niezbędnych potrzeb życiowych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pełnomocnik oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone ani w części ani w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1pkt 1 lit. a) poprzez nieuchylenie decyzji obu instancji pomimo wydania ich z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że w przypadku skarżącej brak jest podstaw do uznania, że w wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s., co pozostaje w sprzeczności z językową wykładnią tego przepisu oraz celem jego ustanowienia, a przy dokonaniu właściwej interpretacji Sąd winien był przyjąć że wyjątkowo trudna i skomplikowana sytuacja życiowa, bytowa i finansowa skarżącej uzasadnia uznanie, że w jej przypadku wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w zakresie wnioskowanego rodzaju pomocy – specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie zaległości za dystrybucję energii elektrycznej oraz za dokonanie opłaty za energię elektryczną w miesiącu sierpniu 2014 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, przez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci dowodu z dokumentów i uznanie, że sytuacja życiowa, bytowa, finansowa i zdrowotna skarżącej, na okoliczność której skarżąca przedstawiła stosowne dokumenty, nie uzasadnia przyznania jej specjalnego zasiłku celowego, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. podczas, gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego winna dać sądowi asumpt do ustalenia, że skarżąca jest osobą bardzo chorą, która nie może liczyć na żadną pomoc ze strony osób trzecich, a pomimo 40 – letniego stażu pracy nie ma środków finansowych na bieżące potrzeby, w tym na leczenie, pomimo skromnego gospodarowania posiadanymi zasobami finansowymi, a cel na jaki ma zostać przeznaczony zasiłek dotyczy jej trudnej sytuacji bytowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie porusza się samodzielnie, nie może wykonywać żadnej pracy zarobkowej z uwagi na orzeczony stopień niepełnosprawności i wymaga permanentnego leczenia. Wskazano, że miesięczny zakup leków to koszt około 200-300 zł. Skarżąca, aby funkcjonować musi brać leki, zatem nie może zaspokajać innych swoich potrzeb bytowych, jak w szczególności dotyczących mieszkania, czy dystrybucji mediów: gazu, energii elektrycznej, czy wody. Podano, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, iż przedmiotowy zasiłek celowy miałby posłużyć ratowaniu dostaw energii, a w żadnej części nie zmierza do poprawy standardu życia wnioskodawczyni, ani też nie jest dla niej stałym źródłem dochodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wobec podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać będą zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż naruszała ona art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W świetle powołanych przepisów, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok w niczym nie narusza powołanych wyżej przepisów. Wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały bowiem należycie wyjaśnione – zgodnie z regułami zawartymi w tych przepisach – prawidłowo zostały też ocenione przez pryzmat przesłanek z art. 41 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika bowiem, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe – 2 pokoje z kuchnią. Nie pracuje z uwagi na wiek i stan zdrowia, ma na stałe orzeczoną III grupę inwalidzką oraz cierpi na liczne schorzenia. Dochodem skarżącej jest renta inwalidzka w wysokości 1.100,22 zł, z czego do wypłaty jest 786,32 zł, natomiast kwota 313,90 zł podlega egzekucji administracyjnej. Kwota 786,32 zł wypłacana skarżącej przekracza zatem ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł, które uprawnia do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 u.p.s. Dodatkowo z dokumentacji sprawy wynika, że skarżąca jest objęta opieką MOPS w miarę posiadanych środków, zaś z karty świadczeń za rok 2014 wynika, iż trzykrotnie przyznano jej specjalny zasiłek celowy. Nie można zatem stwierdzić, że została pozostawiona bez wsparcia ze strony organu. W kontekście powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem osobom lub rodzinom, których dochody przekraczają kryteria dochodowe, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi. Świadczenie to ma charakter wyjątkowy, gdyż może być przyznane mimo przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, lecz tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. Organy pomocy społecznej są zobowiązane do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o przedmiotową pomoc pod kątem wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz konfrontowania okoliczności konkretnej sprawy z ogólną sytuacją pozostałych potrzebujących, a także z celami i zadaniami pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera legalnej definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zwrot ten jest tzw. pojęciem niedookreślonym, o charakterze ocennym. W orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu faktycznego, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe oraz że nie wynika ze zdarzeń należących do czynności życia codziennego ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Przyznanie omawianego świadczenia wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Specjalny zasiłek celowy winien być zatem traktowany jako szczególna, doraźna pomoc udzielana podmiotom przekraczającym ustawowe kryteria dochodowe, w sytuacji gdy nie jest możliwe uzyskanie przez nie niezbędnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Decyzja o przyznaniu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Przesądza o tym użyty w art. 41 u.p.s. zwrot "może być przyznany". Oznacza to, że nawet w razie zakwalifikowania sytuacji wnioskodawcy jako szczególnie uzasadnionego przypadku organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do przyznania przedmiotowego świadczenia. Uznanie administracyjne daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest więc możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki z dnia: 14 stycznia 2011 r.- sygn. akt I OSK 1498/10, z dnia 31 stycznia 2013r.- sygn. akt I OSK 1142/12, z dnia 20 grudnia 2016 r.- sygn. akt I OSK 3205/15, z dnia 16 grudnia 2016r. – sygn. akt I OSK 2198/16 ). Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji w taki właśnie sposób rozumiał instytucję specjalnego zasiłku celowego. Wykładnia art. 41 pkt 1 u.p.s., przedstawiona przez Sąd, a wcześniej organy obu instancji, jest zatem prawidłowa. Aktualna sytuacja skarżącej nie jest bowiem skutkiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych od niej niezależnych. Oczywiście długotrwałe i liczne schorzenia skarżącej oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczonych na inne cele, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, czy też niecodziennego, lecz jest stenem statycznym i permanentnym. Okoliczności zatem, na które się powołuje skarżąca – nie kwestionując jej trudnej sytuacji materialnej – nie noszą znamion nagłości, jednorazowości, niecodzienności, nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 u.p.s. Za chybiony uznać wobec tego należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.