I OSK 1709/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1107/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1107/12, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 9 listopada 2012 r., nr SKO.41/4355/OS/2012 w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania J. S. zasiłku okresowego. Postępowanie w powyższej sprawie wszczęte zostało na wniosek J. S. z dnia 21 sierpnia 2012 r. dotyczący przyznania zasiłku okresowego od sierpnia 2012 r. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 29 sierpnia 2012 r. ustalono, że J. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką H. P. – wspólnie z nią zamieszkuje w mieszkaniu składającym się z pokoju i kuchni, korzystając ze wspólnej łazienki oraz sprzętów znajdujących się w mieszkaniu. H. P. jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, zaś J. S. w stopniu umiarkowanym. Organ ustalił, że na dochód rodziny składa się emerytura H. S. wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 886,92 zł oraz dodatek mieszkaniowy J. S. w kwocie 131,39 zł, co łącznie daje kwotę 1018,31 zł. Wydatki rodziny to opłata za energię elektryczną – 56,95 zł, dopłata do czynszu – 60 zł, leki – 28, 63 zł. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że rodzina skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące od 1 października 2012 r. dla dwuosobowej rodziny 912 zł, dlatego odmówiono przyznania zasiłku decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Kolegium uznało za prawidłowe dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i podzieliło stanowisko, że z uwagi na przekroczenie w rodzinie J. S. kryterium dochodowego wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. S., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca zakwestionowała rzetelność pracy organów pomocy społecznej, przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy. Przedstawiła argumentację służącą wykazaniu, że dokonane przez organy ustalenia są nieprawidłowe, gdyż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z matką H. P. Podała, że jej dochód stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie 135 zł, alimenty od matki w kwocie 100 zł i środki pieniężne przekazywane przez ośrodek na dożywianie w wysokości 100 zł i jako osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe winna otrzymać zasiłek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1107/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.,a.") oddalił skargę. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.539 ze zm.), a jedną z podstawowych przesłanek – w świetle tego przepisu – jest zachowanie kryterium dochodowego rodziny bądź osoby w rodzinie, o ile wnioskodawca stanowi rodzinę w zrozumieniu ustawy. Jeśli zostanie ustalone, że osoba ubiegająca się o pomoc nie spełnia tej przesłanki, zasiłek okresowy nie może być przyznany. W ocenie Sądu, słuszne jest stanowisko organów, że skarżąca stanowi wraz z matką rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 powołanej wyżej ustawy. Wskazano, że skarżąca mieszka na stałe wraz z matką i pozostaje na jej utrzymaniu, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 131,39 zł oraz świadczeniem alimentacyjnym od matki w kwocie 100 zł nie ma własnych dochodów. Zarówno skarżąca, jak i jej matka ponoszą koszty związane z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności opłacają czynsz, energię elektryczną, wodę czy gaz. Oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych. O wspólnym gospodarowaniu świadczy również – w ocenie Sądu – to, że w istniejących warunkach lokalowych nie da się w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa matki i córki. Sąd I instancji wskazał, że wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie. W związku z tym Sąd uznał, że wspólnego gospodarowania skarżącej i jej matki nie wyklucza fakt, iż H. P. ma opiekuna faktycznego. W ocenie Sądu, organy rozpatrując niniejszą sprawę nie miały podstaw do stwierdzenia takiej niezależności skarżącej i jej matki, która – pomimo wspólnego zamieszkiwania – uzasadniałaby przyjęcie, że prowadzą one odrębne gospodarstwa domowe. Sąd podkreślił przy tym, że okoliczność, iż w innych decyzjach wydanych w odrębnych sprawach organ dokonał odmiennych ustaleń w zakresie sytuacji życiowej skarżącej nie może być uwzględniana w obecnym postępowaniu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniosła J. S., reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik spawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów: – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędne ustalenie w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego, że skarżąca J. S. i jej matka H. P. zamieszkując wspólnie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, podczas gdy faktycznie prowadzą osobno gospodarstwa domowe (H. P. ma opiekuna, który sprząta, robi zakupy, przyrządza posiłki i wykonuje niezbędne czynności dnia codziennego, a skarżąca nie udziela żadnej pomocy matce przy wykonywaniu zwykłych czynności domowych), że skarżąca nie ma własnego dochodu i utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego H. P., podczas gdy każda ma własny dochód, co miało istotny wpływ na ustalenie kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego, – art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i oparcie ustaleń na "dotychczasowych" ustaleniach i kwestionowanym przez skarżącą wywiadzie środowiskowym, wskutek czego doszło do nieuprawnionego stwierdzenia, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z H. P. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., w szczególności: – wskutek błędnej subsumcji ustaleń faktycznych do przepisów art. 6 pkt 10 i 14 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez akceptację przez WSA w Lublinie stanowiska organów, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy z H. P. rodzinę w rozumieniu przepisów tej ustawy, – art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, przez przyjęcie nieprawidłowego kryterium dochodowego osoby w rodzinie, podczas gdy prawidłowo winno być przyjęte kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, oraz że dochód na osobę w rodzinie przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące dla dwuosobowej rodziny 912 zł, podczas gdy wynosi ono 702 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej dochodem są: dodatek mieszkaniowy, (133,39 zł), alimenty (100 zł) i świadczenie pieniężne na dożywianie (100 zł), spełnia zatem kryterium dochodowe przyznania zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, że gospodarstwa domowe skarżącej i jej matki zostały fizycznie wydzielone przez przedzielenie pokoju meblościanką. H. P. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i nie korzysta z urządzeń gospodarstwa domowego, takich jak np. pralka, kuchnia gazowa. Używa swoich mebli, ma opiekuna, który prowadzi jej gospodarstwo domowe. Także wydatki skarżąca i jej matka ponoszą niezależnie od siebie. Podano, że na odrębność gospodarstw domowych prowadzonych przez skarżącą i jej matkę wskazuje też umowa użyczenia z dnia 1 marca 2006 r. Wspólnie zamieszkując w jednym lokalu mieszkalnym H. P. zajmuje 7 m2, a J. S. 29,16 m2, obie korzystają tylko z pomieszczeń wspólnych. Ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym z dnia 29 sierpnia 2012 r. są nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, dlatego w postępowaniu kasacyjnym mogły być rozważone wyłącznie zarzuty kasacyjne. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych zarzutach. Chociaż podniesione w niej zarzuty oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to ich istotą jest zakwestionowanie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji. Według tych ustaleń skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką, czego konsekwencją jest, że przy ustalaniu kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest prawo do świadczenia z pomocy społecznej sumuje się miesięczne dochody osób w rodzinie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy rozpatrujące wniosek J. S. o przyznanie zasiłku okresowego nie naruszyły art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyczerpująco wyjaśnione i rozważone. Zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, stąd też nie można czynić Sądowi I instancji zarzutu, że nie znalazł w sprawie przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Skarżąca, kwestionując poczynione ustalenia nie przedstawiła przekonującej argumentacji, popartej stosownymi dowodami, w świetle której należałoby uznać ją za osobę samotnie gospodarującą. Definicję osoby samotnie gospodarującej zawiera art. 6 pkt 10 wymienionej ustawy, zaś definicję rodziny określa art.6 pkt 14 tej ustawy. W myśl wskazanych regulacji osobą samotnie gospodarującą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś pod pojęciem rodziny należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt ll URN 56/95, publ. OSNAPiUS 1996, nr 16, poz. 240). Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. W niniejszej sprawie z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka razem z matką w lokalu o powierzchni 36,16 m2 składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki, na podstawie umowy użyczenia tego lokalu zawartej z matką. Skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i może pracować tylko w warunkach pracy chronionej, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Matka skarżącej jest w podeszłym wieku o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej opieki. Jej dochód stanowi emerytura w kwocie 886,92 zł netto. Skarżąca otrzymuje natomiast dodatek mieszkaniowy w kwocie 131,39 zł, alimenty od matki w kwocie 100 zł oraz świadczenie na dożywianie w kwocie 100 zł. Mając te okoliczności na uwadze, zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął za prawidłowe ustalenia organu, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza wskazanymi świadczeniami nie ma stałych, własnych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych. Skarżaca nie iest w stanie prowadzić odrębnego od matki gospodarstwa domowego, przede wszystkim z tego powodu, że nie posiada własnych dochodów. Nie mogły być uznane za wiarygodne twierdzenia skarżącej, że otrzymywanie przez nią wskazanych powyżej świadczeń jest wystarczające do uznania, iż prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe, a zatem jest w stanie samodzielnie się utrzymywać. Podkreślić należy, że warunki mieszkaniowe oraz zależność finansowa jakie łączą skarżącą i jej matkę świadczą o tym, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast fakt sprawowania opieki nad matką przez syna S. P., pobierającego z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne, nie ma istotnego znaczenia w kontekście prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego matki z córką. Takie stanowisko zostało zajęte też m.in. w wyrokach NSA: z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 801//13 i z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1326/13 w sprawach ze skarg J. S. w przedmiocie zasiłku okresowego. Prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne, z których wynika, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej nie pozwalały na uwzględnienie wniosku J. S. o przyznanie zasiłku okresowego. Rodzina skarżącej pozostająca we wspólnym gospodarstwie osiąga łączny dochód w kwocie 1018, 31 zł, który przekracza ustaloną w art. 8 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy kwotę kryterium dochodowego, wynoszącą dla dwuosobowego gospodarstwa domowego 912 zł. Wobec powyższego odmowa przyznania zasiłku okresowego uznana być musiała za prawidłową w świetle regulacji zawartych w art. 38 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 i 3 tej ustawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.