I OSK 1711/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 367/10 odrzucającego skargę S.T. na pismo Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie wyznaczenia stanowiska służbowego oraz ustalenia wysokości uposażenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 367/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę S.T. na pismo Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie wyznaczenia stanowiska służbowego oraz ustalenia wysokości uposażenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z dniem 1 czerwca 2000 r. S. T. został mianowany do służby stałej w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisko naczelnika działu (stopień służbowy podkomisarz celny). Jednocześnie ustalono w/w warunki pełnienia służby, tj. grupę uposażenia zasadniczego, wysokość dodatku za stopień służbowy, dodatek za wieloletnią służbę oraz premię regulaminową. Pismem z dnia 29 kwietnia 2010 r. p.o. Dyrektora Izby Celnej w [...] komisarz celny A. Ś. działając na podstawie art. 27 ust. 11 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) z dniem 1 maja 2010 r. odwołała w/w ze stanowiska Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej w [...]. Pismem z tej samej daty p.o. Dyrektora Izby Celnej w [...], w oparciu o art. 150 ust. 1 w/w ustawy o Służbie Celnej, art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 z póżn. zm.) w zw. z art. 222 ust. 2 w/w ustawy o Służbie Celnej i rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 kwietnia 2000 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego w Służbie Celnej, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatków do uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 36, poz. 408 z późn. zm.) wyznaczyła w/w stanowisko eksperta celnego w Izbie Celnej w [...]. Nadto pismem z tej samej daty p. o. Dyrektora Izby Celnej w Gdyni wyznaczyła w/w miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Wydziale Kontroli Przedsiębiorców w Izbie Celnej w [...]. W piśmie z dnia 6 maja 2010 r. zatytułowanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" S. T. wskazał, że podjęte, nieuzasadnione i krzywdzące rozstrzygnięcia są w istocie wyrazem przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. W piśmie z dnia [...] maja 2010 r. p.o. Dyrektora Izby Celnej w [...] stwierdziła, że przyczyny dotyczące odwołania zostały przedstawione w rozmowie z dnia 6 maja 2010 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. T. wniósł o uchylenie wszystkich wydanych w sprawie rozstrzygnięć, uznając, że pismo Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. jest decyzją administracyjną. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podał, iż zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 P.p.s.a.. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Spór pomiędzy skarżącym a organem dotyczy podjętych przez Dyrektora Izby Celnej w [...] rozstrzygnięć o: odwołaniu skarżącego ze stanowiska Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej, wyznaczeniu skarżącemu stanowiska służbowego eksperta celnego w Izbie Celnej w [...] oraz ustaleniu warunków uposażenia skarżącego na stanowisku inspektora celnego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepis art. 222 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168 poz. 1323 ze zm.) stanowi, że w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi, do dnia 31 grudnia 2010 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd wojewódzki podniósł, iż z rozdziału 13 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jednolity: Dz. U. Nr 156 z 2004 r., poz. 1641 ze zm.) zatytułowanego "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego" wynika, że ustawodawca przewidział w istocie dwa odrębne tryby rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych wynikające ze stosunku służbowego. Przedmiotowe rozgraniczenie zostało unormowane w ten sposób, że w określonych w ustawie sprawach wydaje się decyzje administracyjne, od których przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś spory o pozostałe roszczenia winny rozpatrywać sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Normatywnym wyrazem tego rozgraniczenia jest art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej. W art. 81 ust. 1 w/w ustawy wskazano sprawy, w których wydaje się decyzje administracyjne. Do postępowań tych stosować zatem należy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) – tak art. 81 ust. 2 ustawy. W art. 82 powołanego aktu normatywnego zastrzeżono zaś, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych w sprawach innych niż wymienione w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w sprawie poza sporem pozostaje kwestia, iż skarżący przed odwołaniem zajmował stanowisko Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej w Gdyni. Stanowisko naczelnika wydziału w izbie celnej, jest, jak wynika z art. 17 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej, jednym z kierowniczych stanowisk w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Do obsadzania i zwalniania tych stanowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powołania i odwołania zastępcy naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 14 ustawy o Służbie Celnej). Stanowisko zastępcy naczelnika urzędu celnego jest jednym z wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej (art. 17 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej). Odwołanie z wyższego stanowiska kierowniczego powoduje zwolnienie z jednostki organizacyjnej Służby Celnej, przy czym jeżeli powołanym na wyższe stanowisko kierownicze był funkcjonariusz celny, to odwołanie nie powoduje zwolnienia ze służby. W takim przypadku kierownik urzędu, w którym funkcjonariusz celny pełnił poprzednio służbę, wyznacza temu funkcjonariuszowi stanowisko, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu (art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej). W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustawodawca do uregulowania statusu prawnego funkcjonariuszy zajmujących kierownicze stanowiska w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej celowo użył sformułowań, które nie występują w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Dotyczy to wszystkich czynności związanych z odwołaniem funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego, a więc także będącego konsekwencją odwołania wyznaczenia przez kierownika urzędu, w którym dotychczas pełnił służbę stanowiska, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu. Odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego i wyznaczenie mu miejsca pełnienia służby po odwołaniu nie należą do spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wobec tego w tych sprawach organy administracji publicznej nie są uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych w postępowaniu uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze sąd wojewódzki stwierdził, iż skoro akty Dyrektora Izby Celnej o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej, wyznaczeniu skarżącemu stanowiska służbowego eksperta celnego w Izbie Celnej w [...] oraz ustaleniu warunków uposażenia skarżącego na stanowisku eksperta celnego nie są decyzjami administracyjnymi w sprawie, o jakiej mowa wart. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, to skarżącemu nie przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 K.p.a. Nie można zatem uznać, iż skarżone w tej sprawie pismo Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], stanowiące odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe pismo ma zatem charakter jedynie informacyjny co do kwestii trybu odwołania ze stanowiska kierowniczego w Służbie Celnej, nie będąc ani decyzją administracyjną, ani innym aktem bądź czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego wymienionymi wart. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a.. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył S. T.. Jako podstawy kasacyjne wskazał: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, to jest: a) przepisu art. 17 ust. 13 i ust. 14 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, iż odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego a następnie wyznaczenie mu niższego stanowiska i uposażenia nie wymaga decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy jest to w istocie przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, dla którego zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej; b) przepisu art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek objęty dyspozycją tegoż przepisu, czyli przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe; c) przepisu art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że wyznaczenie nowego, niższego stanowiska, na którym odwołany funkcjonariusz będzie pełnić służbę po odwołaniu, jest odrębną instytucją prawną, nieobjętą zakresem zastosowania art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, d) przepisu art. 222 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że do sytuacji prawnej skarżącego zastosowanie miały w całości przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Ponadto skarżący zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: a) przepisu art. 106 ust. 5 i art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez poczynienie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że nie doszło do przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe w sytuacji, gdy miało miejsce wyznaczenie skarżącemu niższego stanowiska służbowego po odwołaniu z dotychczasowego stanowiska, b) art. 113 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa i nierozpatrzenie merytorycznie sprawy w sytuacji gdy droga sądowa przed sądem administracyjnym w przedmiotowej sprawie była dopuszczalna. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 13 i ust. 14 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Przyjął bowiem, iż odwołanie skarżącego ze stanowiska a następnie wyznaczenie niższego stanowiska i uposażenia nie wymaga decyzji administracyjnej. Tymczasem wydanie w stosunku do skarżącego kilku cząstkowych decyzji było obejściem art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wymienione decyzje stanowiły bowiem de facto przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe, które winno odbyć się w formie decyzji administracyjnej, podobnie jak rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto sąd wojewódzki dokonał wadliwej wykładni art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej przyjmując, że wyznaczenie nowego stanowiska, na którym funkcjonariusz będzie pełnił służbę po odwołaniu jest odrębną instytucją prawną, nieobjętą zakresem zastosowania art. 22 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Tymczasem odwołanie ze stanowiska niesie za sobą konieczność wyznaczenia nowego stanowiska wraz z przysługującym na nim uposażeniem i rodzi takie same skutki jak decyzja o przeniesieniu służbowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił, iż nie doszło do przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe pomimo, że miało miejsce wyznaczenie skarżącemu niższego stanowiska służbowego po odwołaniu z dotychczasowego stanowiska i w związku z tym całkowicie pominął art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, który wymienia ustawowe przesłanki warunkujące dopuszczalność przeniesienia funkcjonariusza celnego na niższe stanowisko służbowe. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji dokonał również błędnej wykładni art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie droga sądowa przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy akt odwołania ze stanowiska i ustalenia innego, niższego stanowiska (dokonany przez organ osobnymi pismami) mieści się w dyspozycji art. 22 w/w ustawy o Służbie Celnej. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego wraz z jednoczesnym przeniesieniem na inne stanowisko służbowe stanowi sprawę administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 222 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. Powyższy przepis stanowi, iż w sprawach związanym z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi, do dnia 31 grudnia 2010 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsza sprawa, dotycząca wyznaczenia stanowiska służbowego wymaga zatem zastosowania przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W myśl art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może, w terminie 14 dni, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do treści ust. 1a. złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 1, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Zgodnie z ust. 2 do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl ust. 3. od decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że tylko w przypadkach dotyczących ustania stosunku służbowego, zmiany warunków pełnienia służby, kierownik urzędu zobligowany jest do wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynność "powołania i odwołania" funkcjonariusza ze stanowiska kierowniczego jest decyzją kadrową, niemieszczącą się w pojęciu decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Do obsadzania i zwalniania tych stanowisk, jak stanowi art. 17 ust. 14 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Zastępcę naczelnika urzędu celnego powołuje i odwołuje dyrektor izby celnej na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 powołanej ustawy). Do postępowania w tych sprawach, jak wynika z art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl art. 25 ust. 5 jeżeli osoby, o których mowa w ust. 3 (czyli zajmujące wyższe stanowiska kierownicze) były powołane spośród funkcjonariuszy celnych, to ich odwołanie ze stanowiska nie powoduje zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowisk, na których będą pełnić służbę po odwołaniu, należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym pełnili służbę. Wśród stanowisk, które podlegają unormowaniu przytoczonego tu przepisu ustawy jest stanowisko Naczelnika w Izbie Celnej. Przytoczone powyżej przepisy ustawy o Służbie Celnej stanowią kompleksową regulację jeżeli chodzi o tryb powoływania i odwoływania funkcjonariuszy z wyższych stanowisk kierowniczych i stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Wskazane przepisy zamieszczone zostały w rozdziale czwartym ustawy, zatytułowanym "stanowiska kierownicze" oraz w rozdziale siódmym zatytułowanym "ustanie stosunku służbowego". Powyższe prowadzi do wniosku, iż z woli ustawodawcy kwestie dotyczące powoływania i odwoływania ze stanowisk kierowniczych winny być rozstrzygane w trybie wynikającym z przepisów rozdziału czwartego i siódmego ustawy, natomiast żaden przepis ustawy nie przewiduje, aby odwołanie ze stanowiska kierowniczego odbywało się w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej nie można domniemywać, albowiem wiąże się ono z istotnymi konsekwencjami o charakterze procesowym. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie stanowi decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 81 ustawy o Służbie Celnej, bowiem nie powoduje zwolnienia ze służby, a zatem sprawy tej kategorii nie są rozpatrywane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołanie ze stanowiska kierowniczego osoby powołanej spośród funkcjonariuszy celnych nie powoduje więc zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowiska, na którym funkcjonariusz będzie pełnił służbę po odwołaniu należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym poprzednio pełnił służbę - art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Wyznaczenie stanowiska, o którym mowa w art. 25 ust. 5 ustawy nie stanowi też przeniesienia, dla którego zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej - art. 21, 22 i 22a ustawy o Służbie Celnej. Skoro, zatem odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie następuje w postępowaniu, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to sprawa związana z odwołaniem funkcjonariusza celnego nie stanowi sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.