I OSK 1716/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.U.L. J. P. II od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1875/15 w sprawie ze skargi K.U.L. J.P. II na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K.U.L. J.P. II kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1875/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę K.. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] marca 1999 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), "dekret", ustanowił na 99 lat za czynszem symbolicznym prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G. [...], oznaczonej jako działka nr 97, z obrębu 5-06-05 o pow. 2135 m2. Była to kolejna decyzja wydana w tym przedmiocie, po wygaszeniu, decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 1999 r., uprzednio wydanego na podstawie art. 7 dekretu orzeczenia z [...] grudnia 1959 r., zmienionego decyzją z [...] kwietnia 1963 r. Powyższa nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu zabudowana była (i jest nadal) budynkiem wielolokalowym, w którym ówczesny jej właściciel – U.S. B.-M. zbywał wyodrębnione lokale mieszkalne, w tym m.in. lokal nr [...], który na podstawie umowy z [...] października 1941 r. nabyła Z.P. wraz z udziałem w wymiarze 1,1601% we współwłasności gruntu. Nabycie lokalu nastąpiło w trybie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 94, poz. 848 ze zm.). Dla nieruchomości lokalowej utworzona została odrębna księga hipoteczna pod nazwą "Nieruchomość warszawska Nr [...]-lokal nr [...]", dla której zaprojektowano treść wpisu do działu II wykazu wskazującego Z.P. jako właściciela nieruchomości stanowiącej ww. lokal, do którego przywiązany był m.in. udział we współwłasności gruntu, co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. M. z [...] lutego 2011 r., nr [...]. Księga ta, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. Nr 28, poz. 141), zachowała moc księgi wieczystej. Następcą prawnym właścicielki lokalu jest K. w L., [...], co potwierdza postanowienie Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] września 1961 r. sygn. akt [...]. Pismem z [...] marca 2012 r. K. wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowej Prezydenta m.st. Warszawy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu przy jej podejmowaniu właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] i współwłaściciela nieruchomości wspólnej. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 1999 r. wskazując, że inicjatorzy postępowania nie legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odwołując się do treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości przy ul. G. [...] w Warszawie, podniesiono, że nie wynika z niej by K. przysługiwał udział we współwłasności tej nieruchomości bądź współużytkowanie, zaś tylko tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości uprawnia do udziału w postępowaniu dekretowym. Wskazano, że z księgi tej nie wynika nawet by wyodrębniona została odrębną własność lokalu nr [...]. Nadto zwrócono uwagę, iż wobec przejścia z dniem 21 listopada 1945 r. własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy (art. 1 dekretu), brak jest podstaw do przyjęcia że wnioskodawcy przysługuje obecnie udział w prawie własności tego gruntu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało swoje poprzednie postanowienie w mocy, podtrzymując dotychczasową argumentację. W skardze na powyższą decyzję K. zarzucił organowi: naruszenie art. 61a w zw. z art. 28 k.p.a. przez odmowę uznania Uniwersytetu z stronę postępowania, mimo istnienia po jego stronie interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] marca 1999 r., poprzez wykazanie przysługiwania jego poprzednikowi prawnemu w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa rzeczowego do nieruchomości, w postaci odrębnej własności lokalu nr [...] wraz z udziałem we współwłasności nieruchomości i części wspólnych budynku; art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych, a więc niewyjaśnienia jakie uprawnienia przysługiwały do lokalu nr [...] poprzedniczce prawnej Uniwersytetu – Z.P.; pominięcie przez organ złożonego przez skarżącego zaświadczenia o treści dawnej księgi hipotecznej nr [...] i postanowienia Sądu Powiatowego w P., [...]; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie, w tym nieuwzględnienie wskazanych we wniosku podstaw stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej; art. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 października 1934 r., a także art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, przez pozbawienie wnioskodawcy praw wynikających z dziedziczenia lokalu nr [...] przy ul. G. [...] w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony, o pojęciu strony z kolei rozstrzyga art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przedmiotowe postępowanie nieważnościowe dotyczyło decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z [...] marca 1999 r. orzekającej o ustanowieniu, w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G. [...] na rzecz U.S. M.-B. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych stronami tego rodzaju postępowań są poprzedni właściciele nieruchomości warszawskich lub ich następcy prawni, inne podmioty mogą zaś być jego stronami tylko wówczas, gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela, którym to tytułem K. się nie legitymuje. Tego interesu nie kreuje fakt nabycia w 1941 r. przez poprzedniczkę prawną prawa własności lokalu nr [...] w budynku posadowionym na nieruchomości, z którym związany był udział we współwłasności gruntu wymiarze 1,601%, bowiem z mocy art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) – na własność Skarbu Państwa. Akt ten stanowił jednocześnie podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m.st. Warszawy (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności gruntów, określonych w art. 1 (art. 2 dekretu). Z akt sprawy wynika, że na podstawie ww. przepisów w księdze wieczystej nr [...] (obecnie [...]) ujawniono Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowego gruntu, co potwierdza zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z [...] maja 1989 r. Dekret warszawski zmienił nie tylko stosunki własnościowe gruntów warszawskich, ale i treść praw przynależnych właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych (nieruchomości lokalowych) znajdujących się w posadowionych na gruntach warszawskich budynkach. Mimo że zachowywali oni prawo własności lokalu, bowiem nie zostało to prawo objęte dekretem, to od dnia wejścia jego w życie odrębna własność takiego lokalu mieszkalnego, z punktu widzenia jej jurydycznej konstrukcji, określonej w art. 1 ust. 2 i art. 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali oraz późniejszych przepisach regulujących tę materię, tj. art. 136 k.c. i aktualnie obowiązującego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892), stała się prawem ułomnym, pozbawiona bowiem została akcesoryjnego w stosunku do własności lokalu udziału w prawie własności gruntu. Doprowadzenie tego prawa do zgodności z konstrukcją wskazaną w powyższych przepisach mogło się odbyć w sposób określony w art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez złożenie stosownego wniosku w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, do czego jednak w sprawie nie doszło. Potwierdza to § 12 ust. 3 uchwały Rady Ministrów z 18 grudnia 1965 r. Nr 311 (M.P. Nr 71, poz. 406), który przewidywał, że w przypadku nieprzewłaszczenia ustanowionych przed 21 listopada 1945 r. odrębnej własności lokali mieszkalnych na rzecz spółdzielni w terminie określonym w ust. 1, lokale te przejdą na własność Państwa, co jednak miało nastąpić "wskutek odmowy ich właścicielom prawa użytkowania wieczystego gruntu". Skoro zatem w odniesieniu do właścicieli takich lokali miały być podejmowane decyzje w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, a to prawo ze swej istoty nie mogło być ustanowione na gruncie prywatnym (por. art. 232 § 1 k.c.), oczywistym jest, że właścicielowi odrębnego lokalu prawa podmiotowe do gruntu przysługiwać wówczas nie mogły. Na mocy art. 1 dekretu warszawskiego Z.P., właścicielka lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. G. [...], pozbawiona została już z dniem 21 listopada 1945 r. związanych z tą własnością praw do gruntu (udziału we wspólnej własności), zaś jej następca prawny – jako właściciel tegoż lokalu – takimi prawami również nie dysponuje i nie dysponował nim w dacie rozstrzygania przez Prezydenta m.st. Warszawy po raz kolejny wniosku dekretowego Spółdzielni (po uprzednim wygaszeniu podjętych w tym przedmiocie decyzji). W związku z powyższym K. nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości i nie był stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 1999 r. Nieuprawnione było poddanie przez Kolegium w wątpliwość zachowania przy inicjatorze postępowania nadzorczego prawa własności lokalu nr [...], jednak nie determinowało to treści podjętego przezeń rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. w L., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo wykazania przez skarżącego, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali, art. 89 dekretu z dnia 11 października 1956 r. Prawo rzeczowe oraz art. 21 ust. Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.) oraz postępowania (art. 61a, art. 28 i art. 7 k.p.a.), dające podstawę do stwierdzenia, iż postanowienie SKO z dnia [...] września 2015 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2015 r. powinno zostać uchylone, a więc pomimo wykazania przez skarżącego, iż pominięta została w postępowaniu administracyjnym osoba, której w dacie wejścia w życiu dekretu z dnia 26 października 1945 r. przysługiwał udział we współwłasności nieruchomości gruntowej.; Sąd I instancji stwierdził w postępowaniu organu naruszenie art. 7 k.p.a., polegające na wydaniu orzeczenia bez należytego zbadania okoliczności sprawy, a z wywodu przyznającego fakt przysługiwania skarżącemu własności lokalu nr [...] zawartego w uzasadnieniu wyroku wynika naruszenie przez organ art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez odmowę uznania skarżącego za stronę jako następcy prawnego byłego współwłaściciela nieruchomości objętej działaniem dekretu warszawskiego w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego; 2. naruszeniu przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 89 Prawa rzeczowego z 1946 r. i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez przyjęcie, że wniosek przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu, a złożony przez współwłaściciela nieruchomości, nie odnosił skutku w stosunku do pozostałych współwłaścicieli, wobec czego organ mógł rozpoznać ten wniosek tylko w stosunku do tego współwłaściciela, przyznając mu uprawnienia do nieruchomości ponad przysługujący mu uprzednio udział we współwłasności, a pozostali współwłaściciele (współwłaściciele lokali) tracili nieodwracalnie udziały w uprawnieniach do nieruchomości gruntowej na rzecz współwłaściciela "uprzywilejowanego", i przyjęcie, w sytuacji skarżącego, że jego poprzedniczka prawna, wobec niezłożenia wniosku o ustanowienie wieczystej dzierżawy, utraciła udział w prawie własności gruntu nieruchomości przy ul. G. [...] w Warszawie, a także, że uprawnienia do "jej" udziału we współwłasności mogły być dowolnie zadysponowane przez organ administracji w postępowaniu, w którym wniosek złożył innych współwłaściciel, na rzecz tego współwłaściciela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione. Skargę kasacyjną należało uwzględnić, albowiem nie można zgodzić się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do braku interesu prawnego skarżącego Uniwersytetu w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Prezydenta m.st. Warszawy [...] w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego. W postępowaniach dotyczących nieruchomości stronami postępowania są podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania. Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, jak i postępowań nadzwyczajnych, mających na celu wzruszenie decyzji ostatecznych. Jednak jest tak co do zasady, bowiem oczywiste są od niej wyjątki. Dotyczy to postępowań, których celem jest odzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości, utraconego na skutek działań Państwa, tj. uchwalenia przepisów, mocą których posiadacze praw do nieruchomości zostali ich pozbawieni. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) "dekret", był jednym z takich aktów, przewidywał on bowiem, że wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy z dniem jego wejścia w życie, tj. 21 października 1945 r., przechodziły na własność m.st. Warszawy. Przyznawał on jednak właścicielom, którzy na skutek jego działania utracili prawo własności do nieruchomości lub ich następcom prawnym możliwość domagania się zwrotu tego prawa, jakkolwiek w innej już postaci – obecnie prawo użytkowania wieczystego. Pozbawieni zatem prawa do nieruchomości ich właściciele i ich następcy prawni mają interes prawny w postępowaniach, których celem jest domaganie się odzyskania prawa do nieruchomości. Interesu prawnego w postępowaniu o odzyskanie prawa do nieruchomości nie należy mylić z merytorycznym rozstrzygnięciem w tym przedmiocie. Mimo bowiem posiadania interesu prawnego, tj. prawa domagania się wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o odzyskanie tytułu prawnego, wynik postępowania nie musi być pozytywny. Jednak samo odzyskanie tego prawa może się rozstrzygać tylko w konkretnym postępowaniu i wystąpienie byłego właściciela lub jego następców prawnych o przeprowadzenie postępowania, mającego na celu umożliwienie odzyskania prawa, leży w interesie prawnym tych podmiotów. Z akt sprawy wynika, iż Z.P., jako właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. G. [...], była współwłaścicielką stosownego do własności tego lokalu udziału w gruncie nieruchomości. Ponieważ jej tytuł własności przeszedł na rzecz własności publicznej – samorządowej, państwowej, obecnie znowu samorządowej – ma ona prawo do ubiegania się o odzyskania swego tytułu prawnego, a w jej miejsce jej spadkobierca. Skarżący zatem Uniwersytet ma interes prawny w postępowaniach o wzruszeniu rozstrzygnięć dotyczących nieruchomości, co do udziału w której służył jego poprzedniczce prawnej tytuł prawa własności. To z tego ustawowego prawa wynika jego interes prawny. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718).