I OSK 1718/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant: asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 274/13 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od D. J. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 274/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. D. J. i W. S. wystąpili do organu ewidencyjnego wnioskiem z [...] lipca 2012 r. o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez wpisanie rzeczywistej powierzchni użytkowej lokalu nr [...] (i pomieszczenia przynależnego) położonego w budynku przy ul. [...] oraz o przeprowadzenie przez organ dowodu poprzez obmiar lokalu wraz z pomieszczeniem przynależnym, w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni użytkowej, jeżeli załączona do wniosku inwentaryzacja lokalu nie będzie wystarczająca do weryfikacji danych. Wnioskodawcy są właścicielami ww. lokalu i współużytkownikami wieczystymi gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], na której budynek jest posadowiony. Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z [...] października 2012 r. odmówił wprowadzenia żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Od decyzji tej złożyła odwołanie D. J. zarzucając naruszenie przepisów art. 7 oraz art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 1 oraz art. 21 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w związku z § 46, § 47 i § 35 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu położono głównie nacisk na obowiązek dokumentowania w ewidencji niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego oraz aktualizację danych ewidencyjnych poprzez m.in. prostowanie błędnych wpisów. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania D. J., od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z [...] października 2012 r. orzekającej o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany powierzchni użytkowej lokalu i powierzchni pomieszczenia przynależnego dla lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, iż dane ewidencyjne lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] zgodne są z wpisami w księdze wieczystej lokalowej [...], stanowiącej, zgodnie z treścią § 12 ust. 1 pkt 1 w związku z pkt 3 ww. rozporządzenia, podstawę wpisów praw do lokalu. Rodzaj, położenie i powierzchnię lokalu oraz pomieszczeń do niego przynależnych, a ponadto wielkość udziałów przypadających właścicielowi lokalu w nieruchomości wspólnej i w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stosownie do przepisów ustawy o własności lokali, określa umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu dokonana w formie aktu notarialnego. Akt ten stanowi podstawę wpisów w księdze wieczystej. Dane te nie mogą podlegać weryfikacji w drodze wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie załączonej przez zainteresowanego inwentaryzacji lokalu. Zdaniem organu jeżeli więc wniosek o wprowadzenie zmiany, złożony w trybie § 45 i 46 ww. rozporządzenia, dotyczy lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, to podstawą do wprowadzenia zmiany jest odpis z księgi wieczystej prowadzonej przez sąd rejonowy (zgodnie z § 35 pkt 4 rozporządzenia), a nie wyniki oględzin, o których mowa w powołanym przez skarżącą § 35 pkt 7. Pismem 3 stycznia 2013 r. D. J. wniosła skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 77 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 1 oraz art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz w związku z § 46, § 47 i § 35 pkt 7 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454), przez odmowę wykonania prawnie ciążącego na nim obowiązku aktualizacji operatu ewidencyjnego prowadzonego dla przedmiotowego lokalu mieszkalnego zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz załączoną inwentaryzacją; 2) art. 7 oraz art. 78 ust.1 k.p.a. oraz w związku z § 46 i § 35 pkt 7 ww. rozporządzenia poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z obmiaru lokalu mieszkalnego objętego wnioskiem w sytuacji odmowy uwzględnienia inwentaryzacji lokalu mieszkalnego przeprowadzonej samodzielnie przez wnioskodawczynię. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, podkreślając, iż organ powinien dokonać aktualizacji ewidencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z [...] października 2012 r. orzekającą o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany powierzchni użytkowej lokalu i powierzchni pomieszczenia przynależnego dla lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organy uznały, iż nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej albowiem zmiana powierzchni lokalu stanowiącego odrębną własność wiąże się ze zmianą udziałów w nieruchomości wspólnej, a więc zmiana tych danych w ewidencji nie jest możliwa na podstawie inwentaryzacji lokalu. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych uregulowane zostało w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), a z przepisów tych wynika przede wszystkim obowiązek utrzymywania ewidencji w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Skarżąca do wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków załączyła inwentaryzację lokalu nr [...] powierzchni pomieszczenia przynależnego dla lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Dokumentacja architektoniczno-budowlana sporządzona została przez mgr inż. arch. E. K. i wynikało z niej, iż powierzchnia lokalu [...] zamiast 70,42 m2 wynosi 69,5 m2, natomiast powierzchnia pomieszczenia przynależnego do lokalu [...] zamiast 2,71 m2 wynosi 2,3 m2. Zauważyć należy, iż pomiary te organ uznał za wiarygodne, wpisując w ewidencji uwagę dotyczącą nowej powierzchni dotyczącej lokalu nr [...] i pomieszczenia przynależnego. Mając więc na uwadze wykazane w przedłożonej do organu dokumentacji rozbieżności organ powinien podjąć działania mające na celu aktualizację powyższych danych w ewidencji. Zgodnie z treścią § 71 ww. dane ewidencyjne dotyczące lokali, wymienione w § 70 ust. 1 rozporządzenia, a więc numer lokalu i budynku, funkcję użytkową lokalu, liczbę izb oraz liczbę i rodzaj pomieszczeń przynależnych, pole powierzchni użytkowej lokalu oraz pole powierzchni pomieszczeń przynależnych, ujawnia się na podstawie dokumentów, o których mowa w art. 23 ustawy. Natomiast jeżeli dane lokali nie są zawarte w takich dokumentach, to ujawnia się je na wniosek właściwych podmiotów na podstawie doręczonej przez nich dokumentacji sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. W niniejszej sprawie została przedłożona organowi prowadzącemu ewidencję dokumentacja architektoniczno-budowlana sporządzona przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Jednocześnie zdaniem Sądu zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej, iż kwestia skutków prawnych takiej zmiany poprzez konieczność zmiany udziałów skarżącej w nieruchomości wspólnej, jak i w prawie użytkowania wieczystego jest poza przedmiotem postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego z uwagi na cywilny charakter tego sporu. Podkreślić należy, iż wniosek skarżącej dotyczył wyłącznie zmiany powierzchni użytkowej lokalu i powierzchni pomieszczenia przynależnego dla lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj.: 1) § 71 w związku z § 70 i § 63 ust. 1 pkt 12 i 13 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że inwentaryzacja lokalu sporządzona przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi jest podstawa do zmiany powierzchni użytkowej lokalu i powierzchni pomieszczenia przynależnego dla lokalu nr [...], 2) art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. J. wniosła o odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych wraz z podatkiem od towarów i usług w wysokości 23%. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest zasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte jest stanowisko, że z regulacji prawnej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), a zwłaszcza z art. 20, art. 22 i art. 24 tej ustawy wynika charakter prawny prowadzonej przez organy administracji publicznej ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw. O zasadności tego stanowiska przesądza przyjęta definicja ustawowa ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 powołanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) – rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami". Pełniąc jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 70, § 71 i § 63 ust. 1 pkt 12 i 13 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 23 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 71 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 71 rozporządzenia "Dane ewidencyjne dotyczące budynków, wymienione w § 63 ust. 1 pkt 12 i 13, oraz dane dotyczące lokali, wymienione w § 70 ust. 1, o ile nie są zawarte w dokumentach, o których mowa w art. 23 ustawy, ujawnia się w ewidencji na wniosek właściwych podmiotów ewidencyjnych lub osób, jednostek organizacyjnych i organów, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1, na podstawie doręczonej przez nich dokumentacji, opracowanej przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi". Ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie, regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka może nastąpić z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Zakresem pojęcia aktualizacji należy objąć zdarzenia mające miejsce po wpisaniu danych do ewidencji, jak i usuwanie błędnych wpisów danych w ewidencji. Zgodnie bowiem z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia podstawę wprowadzania zmian stanowić może zmiana opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Obejmując zakresem aktualizacji wpisy zdarzeń, które miały miejsce po sporządzeniu ewidencji, jak i usuwanie błędnych wpisów należy podkreślić, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów a czym innym jest podważanie zapisów aktu notarialnego. Organ właściwy do prowadzenia ewidencji gruntów nie ma kompetencji do ingerencji w treść aktu notarialnego, w tym i zapisów co do powierzchni lokalu. W sprawie poza sporem jest, że dane wpisane w ewidencji gruntów i budynków są zgodne z zapisami aktu notarialnego i księgi wieczystej. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w przepisach ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tym stanie rzeczy, skoro w niekwestionowanym stanie faktycznym, Sąd naruszył przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.