I OSK 1721/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 65/16 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Górowo Iławeckie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz H. B. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 10 marca 2016 r. oddalił skargę H. B. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Olsztynie (dalej jako: ARN), powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy w Górowie Iławeckim nr XLIII/362/14 z 30 września 2014 r., wystąpił o podział działki nr [...] położonej w obrębie [...], stanowiącej własność H. B., zamieszkałej na stałe w Austrii. Wyjaśnił, wskazując że podział ma na celu wydzielenie działki oznaczonej nr [...], w stosunku do której zostanie wykonane prawo odkupu. Decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] Wójt Gminy Górowo Iławeckie zatwierdził projekt podziału nieruchomości rolnej, stanowiącej działkę nr [...] zgodnie z projektem na działki nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek ANR w celu realizacji umownego prawa odkupu, ujawnionego w dziale III księgi wieczystej tej nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca domagała się jej uchylenia, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca wskazał, że sam fakt posiadania umownego roszczenia o odkup nieruchomości, które nie zostało w żaden sposób skonkretyzowane i nie posiada umocowania w normie prawa materialnego, nie stworzył żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości. Decyzją z [...] listopada 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji co do istoty sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania, uznał, że ANR posiada interes prawny w podziale nieruchomości, a wniosek o podział był prawnie dopuszczalny w świetle art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania Dz. U. z 2015, poz. 1774, dalej: ugn). Wyjaśniono, że nie jest rolą organu ocena czy podmiot posiadający interes prawny w dokonaniu podziału nieruchomości będzie w przyszłości realizował swoje prawa cywilne, a także czy upływ czasu ma wpływ na skuteczność dochodzenia przez niego określonych uprawnień ze sfery prawa cywilnego. Wykracza to bowiem poza przedmiot postępowania podziałowego, a samo oświadczenie pełnomocnika skarżącej o wygaśnięciu uprawnienia wnioskodawcy podziału w zakresie prawa pierwokupu nie stanowi nieusuwalnej i trwałej przeszkody do prowadzenia postępowania. Nie podlega także wyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego. Dopóki zatem aktualny pozostaje wniosek o podział nieruchomości podmiotu mającego interes prawny w tym podziale, dopóty należy prowadzić postępowanie podziałowe i zakończyć je w przepisanej formie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc takie same zarzuty i argumenty jak w odwołaniu. Dodatkowo podniesiony został zarzut naruszenia art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wtedy Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej Kpa). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem z 10 marca 2016 r. powyższą skargę oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że interes prawny do wszczęcia postępowania podziałowego (art. 97 ust. 1 ugn), może wynikać także ze stosunku zobowiązaniowego, mającego oparcie w przepisach prawa, kształtującego w sposób bezpośredni prawo podmiotowe do nieruchomości, w tym przyznającego roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. ANR udokumentowała natomiast, że wnioskowany podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji przysługującego jej prawa odkupu od każdoczesnego właściciela tej nieruchomości, w części w jakiej nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości na cele nierolne. ANR wykazała tym samym, że żądana decyzja podziałowa dotyczy bezpośrednio jej podmiotowych uprawnień, poprzez określenie i wydzielenie konkretnej nieruchomości gruntowej, do której może być dochodzone prawo odkupu, czyli najsilniejsze prawo do rzeczy – prawo własności. Podstawa prawna do zgłoszenia takiego żądania wynika z ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (wtedy – Dz. U. z 2015r poz. 1014), w oparciu o którą ANR, jako reprezentant Skarbu Państwa, dokonała sprzedaży przedmiotowej działki, z zastrzeżeniem prawa odkupu. Zgodnie z art. 54 tej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast Kodeks cywilny w art. 593-595 normuje prawo odkupu, które kształtuje prawo podmiotowe do rzeczy. Kwestia, czy ANR może skutecznie dochodzić prawa odkupu w sytuacji, gdy z żądaniem podziału nieruchomości w celu dochodzenia tego prawa wystąpiła przed zastrzeżonym terminem, który w trakcie niniejszego postępowania upłynął, nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, gdyż właściwy w tych sprawach jest sąd powszechny. Przekonanie skarżącej o bezprzedmiotowości roszczenia nie może być utożsamiane z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Wbrew twierdzeniu skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się w całości do podniesionych w odwołaniu zarzutów. W szczególności organ II instancji, mimo że nie przytoczył treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wyjaśnił skarżącej dlaczego nie podzielił zarzutu jego naruszenia. Wskazał bowiem, że wydanie decyzji podziałowej w celu dochodzenia prawa odkupu części nieruchomości w żaden sposób bowiem nie wpływa na sposób wykonywania prawa własności do tej nieruchomości i nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawa własności skarżącej, zastrzeżoną dla stosunków cywilnoprawnych. Skarżąca, zastępowana przez adwokata A. P., wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie 1) przepisu postępowania tj. art. 105 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji w której postępowanie rozstrzygnięto merytorycznie na wniosek podmiotu, który utracił przymiot strony postępowania administracyjnego w jego trakcie, co czyniło postępowanie bezprzedmiotowym, a brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania z urzędu; 2) przepisów prawa materialnego a) art. 28 Kpa poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że ANR w toku całego postępowania administracyjnego w sprawie podziału geodezyjnego nieruchomości skarżącej posiadał przymiot strony, co skutkowało wydaniem decyzji o podziale b) art. 97 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 96 ust. 1 ugn poprzez przeprowadzenie podziału nieruchomości na wniosek i koszt podmiotu, który utracił interes prawny w tym względzie w toku postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym braku przesłanek prowadzenia tego postępowania z urzędu; c) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z ograniczeniem prawa własności wbrew przesłankom takiego ograniczenia przewidzianych ustawą o gospodarce nieruchomościami W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów sądowych. Pełnomocnik skarżącej pismem z 20 maja 2016 r. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, natomiast pozostałe strony Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie mają zarzuty nr 2a i 2b, dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 28 Kpa i art. 97 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 96 ust. 1 ugn i uznanie, że ANR miała interes prawny aby wystąpić z wnioskiem o podział nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Pozostałe zarzuty, w tym zarzut naruszenia prawa procesowego stanowią bowiem konsekwencją powyższego zarzutu. Zarzuty dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni tak art. 28 Kpa jak i art. 97 ust. 1 ugn okazały się zasadne. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów wywodząc interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o podział geodezyjny nieruchomości z uprawnienia do wykonania prawa odkupu nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest już stanowisko, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Inaczej mówiąc, aby mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym należy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, w oparciu o który można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Wypada tez podkreślić, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie przepisu prawa materialnego. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 97 ust. 1 ugn stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Dodatkowo w art. 97 ust. 3 oraz ust. 4 ugn określone są sytuacje, kiedy podział może zostać dokonany z urzędu. Uprawnienie do określania geodezyjnego kształtu nieruchomości poprzez jej podział jest uprawnieniem immanentnie związanym z prawem własności. Podział nieruchomości wpływa bowiem w istotny sposób na możliwość zagospodarowania nieruchomości, zbycia jak również kształtuje jej wartość. To uprawnienie może być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie na mocy wyraźnego przepisu (np. podział z urzędu nieruchomości niezbędnej na cel publiczny). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dysponowanie przez osobę fizyczną albo prawną wyłącznie tytułem obligacyjnym do nieruchomości nie może przesądzać o przysługiwaniu interesu prawnego do jej podziału. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że prawo odkupu jako uprawnienie przyznane sprzedawcy w umowie sprzedaży, nie kreuje po stronie sprzedawcy interesu prawnego do wystąpienia o podział zbytej nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 1 ugn. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w celu wykonania prawo odkupu sprzedawca musi złożyć oświadczenie o skorzystaniu z tego prawa, które rodzi dla stron obowiązek zawarcia umowy o skutku obligacyjno-rzeczowym (J. Jezioro (w:) E. Gniewek, P. Machnikowski, Komentarz, 2013, s. 1095; M. Safjan (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, 2011, s. 351). W przypadku odmowy zawarcia takiej umowy stronie będzie przysługiwało roszczenie o zobowiązanie aktualnego właściciela do złożenia takiego oświadczenia woli (art. 64 Kc). W celu realizacji roszczenia do części nieruchomości ustawodawca w art. 95 pkt 4 ugn przewiduje możliwość dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, jednak podział ten może zostać dokonany tylko wtedy, kiedy po stronie uprawnionego podmiotu istnieje roszczenie do dokonaniu podziału rzeczy. Tym samym zastrzeżenie w umowie sprzedaży nieruchomości jej prawa odkupu nie daje uprawnienia do wystąpienia o podział nieruchomości. Dopiero wystąpienie z oświadczeniem o wykonaniu odkupu kreuje po stronie uprawnionego roszczenie o nabycie własności, które może być dochodzone na drodze sądowej. Dodatkowo w przedmiotowej sprawie decyzja o podziale nieruchomości została wydana po upływie 5 lat od daty zawarcia umowy sprzedaży, co oznacza że w dacie wydania decyzji o podziale prawo odkupu wygasło. Zgodnie bowiem z art. 493 § 1 Kc zastrzeżenie prawa odkupu nie może nastąpić na okres dłuższy niż pięć lat (ale strony mogą w umowie ustalić termin krótszy), a po upływie zastrzeżonego w umowie okresu uprawnienie wygasa. Tym samym w dacie orzekania przez organy prawo odkupu nie przysługiwało ANR. Stwierdzić zatem należy, że zaprezentowana w zaskarżonym wyroku oraz zaskarżonych decyzjach wykładnia art. 97 ust. 1 ugn i art. 28 Kpa jest błędna, a zarzuty skargi kasacyjnej nr 2a i 2b okazały się zasadne. Tym samym zbyteczne jest odnoszenie się do zarzutów, które dotyczą kwestii utraty interesu prawnego, skoro ten interes prawny nie przysługiwał ANR od samego początku. W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem art. 28 Kpa oraz art. 97 ust. 1 ugn. Ponadto w związku z tym, że obecnie prowadzenie postępowania o podział jest niedopuszczalne, konieczne stało się umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa oraz art. 205 § 2 Ppsa.