I OSK 175/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1027/07 w sprawie ze skargi M. M. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza Służby Celnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Warszawie na rzecz M. M. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1027/07 oddalił skargę M. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany z ostrzeżeniem. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stosownie do art. 79 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec funkcjonariusza, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Ustawa nie odsyła więc w żadnym zakresie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, przesądzając, że w tych sprawach, należy odpowiednio stosować Kpk. Mając na uwadze tę zasadę konieczne jest przywołanie art. 433 Kpk, którego odpowiednie zastosowanie konieczne było w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec skarżącego. Według tego przepisu sąd odwoławczy (w niniejszej sprawie organ odwoławczy) rozpoznaje sprawę w granicach środka odwoławczego, a w zakresie szerszym o tyle, o ile ustawa to przewiduje. Z kolei art. 439 § 1 Kpk zobowiązuje i uprawnia sąd odwoławczy (w niniejszej sprawie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie) do wyjścia poza granice środka odwoławczego tylko wtedy, gdy orzeczenie I instancji dotknięte jest szczególnymi, kwalifikowanymi wadami, enumeratywnie wyliczonymi w tym przepisie. W orzeczeniu z [...] marca 2007 r. skarżącemu przypisano dwa zarzuty. Po pierwsze organ uznał, że skarżący nierzetelne przeprowadził kontrolę prawidłowości zgłoszenia celnego z [...] kwietnia 2005 r. Ta nierzetelność polegała w szczególności na braku wykazania w protokole kontrolnym odbiorcy zgłoszonego samochodu oraz na zaniechaniu zbadania kwestii wyłączenia od załatwienia sprawy funkcjonariuszy dokonujących odprawy celnej w tym dniu. Obowiązek wyłączenia ich od tej sprawy wynikać miał z art. 130 Ordynacji podatkowej. Po drugie, skarżący nie dokonał we właściwej formie powiadomienia o zaistnieniu "szczególnego przypadku" w rozumieniu § 21 ust. 2 decyzji nr [...] Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2002 r. Skarżący nie zgodził się z powyższą oceną organu I instancji, ale w odwołaniu od orzeczenia z [...] marca 2007 r. podniósł takie zarzuty, które w kontekście przywołanego art. 433 Kpk nie mogły zostać uwzględnione przez organ odwoławczy. Otóż w odwołaniu tym zawarto po pierwsze zarzut naruszenia § 8 ust. 3 rozporządzenia poprzez uniemożliwienie uczestnictwa obwinionego i jego obrońcy w przesłuchaniu świadka K. P. Zarzut ten powtórzony następnie został w skardze do Sądu. Niezależnie jednak od oceny, czy zgoda na udział obwinionego i jego obrońcy w tym przesłuchaniu była jedynie uprawnieniem organu dyscyplinarnego, czy też zgłoszenie tego udziału skutkowało obowiązkiem umożliwienia zainteresowanym udziału w tej czynności procesowej (§ 8 ust. 3 rozporządzenia używa formuły "...organ prowadzący postępowanie może przeprowadzić przesłuchanie z udziałem obwinionego i jego obrońcy..."), intencją skarżącego zgłaszającego ten wniosek było wykazanie w trakcie "konfrontacji" ze świadkiem, iż w ustnej formie zgłosił on K. P., kto był odbiorcą pojazdu. Tymczasem, odwołując się znów do przypisanego skarżącemu czynu, istotą zarzutu wobec niego było nie to, że w żadnej formie nie powiadomił przełożonego K. P. o osobie odbiorcy pojazdu, lecz to, że w samym protokole kontrolnym, a więc w sformalizowanej, pisemnej postaci, nie zgłosił tego faktu, a ponadto, że nie zbadał kwestii wyłączenia funkcjonariuszy od załatwienia sprawy. Tych faktów skarżący na żadnym etapie postępowania dyscyplinarnego nie zakwestionował. Co więcej - także na rozprawie w dniu [...] listopada 2007 r. skarżący potwierdził, że zgłaszając zamiar uczestnictwa w przesłuchaniu K. P. zamierzał wykazać, że ustnie powiadomił go o odbiorcy pojazdu, a także, że cena tego pojazdu była relatywnie niska. Skarżący nie zakwestionował także faktu zaniechania sporządzenia powiadomienia, o którym mowa w § 21 ust. 2 decyzji. W tej sytuacji ewentualny udział skarżącego i jego obrońcy w przesłuchaniu K. P. nie zmieniłby końcowej oceny zaniechań przypisanych skarżącemu. Przyjmując nawet, że prowadzący postępowanie niezasadnie odmówił skarżącemu udziału w przeprowadzonej czynności procesowej przesłuchania świadka uznać należy, że to ewentualne uchybienie nie miało wpływu na treść orzeczenia (art. 438 pkt 2 Kpk). Wykazanie, że skarżący ustnie zgłaszał przełożonemu, kto był odbiorcą pojazdu, nie miałoby związku z przypisanym mu przewinieniem i nie zmieniłoby wydanego orzeczenia. Kolejnym zarzutem natury procesowej było niezasadne przedłużanie postępowania dyscyplinarnego przez prowadzącego postępowanie I instancji. Zarzut ten także nie mógł skutkować uchyleniem lub zmianą orzeczenia z [...] marca 2007 r., gdyż przepisy o terminach postępowania i zasadach jego przedłużania, zawarte w Kpk i rozporządzeniu, mają charakter przepisów dyscyplinujących organ do szybkiego i sprawnego prowadzenia postępowania. Ich naruszenie może stanowić powód uchylenia zaskarżonego orzeczenia tylko wtedy, gdy wykazany zostanie wpływ takiego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżący takiego wpływu nawet nie sugerował, nie dopatrzył się go także organ odwoławczy, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie również go nie stwierdził. W tych samych kategoriach rozpatrywać należy zarzut zaniechania zapytania K. P. o karalność lub oskarżenie o składanie fałszywych zeznań. Zasadnie wskazano, że funkcjonariusz celny nie może być karany za przestępstwo umyślne, w tym za składanie fałszywych zeznań (art. 25 ust. 1 punkt 3 ustawy o Służbie Celnej). Nie zasługuje na uznanie zarzut utrudniania skarżącemu obrony poprzez delegowanie jego obrońcy, do służby w innej jednostce Urzędu Celnego [...] w Warszawie. Trudno bowiem oczekiwać, że sam fakt wyznaczenia tego funkcjonariusza obrońcą skarżącego zmieni status prawny obrońcy, w wyniku czego organ nie będzie podejmował wobec niego normalnych, rutynowych czynności, jak np. delegowanie go do służby w innej jednostce w nocnym systemie zmianowym. Ponadto z akt prowadzonego postępowania dyscyplinarnego wynika jednoznacznie, że pomimo tego delegowania obrońca skarżącego podejmował wszelkie czynności procesowe wymagane od pełnomocnika procesowego. Na uwzględnienie nie zasługuje ponadto sformułowany w odwołaniu i skardze zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 40 § 1 pkt 4 i art. 41 Kpk (skarżący prawdopodobnie przez pomyłkę wskazywał na art. 40 i art. 41 § 1 pkt 4 Kpk). Art. 40 § 1 pkt 4 Kpk z mocy prawa wyłącza sędziego (odpowiednio stosując ten przepis w niniejszej sprawie uznać należy, że chodzi o osobę piastującą funkcję organu dyscyplinarnego, tj. Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Warszawie), jeśli był świadkiem czynu, o który sprawa się toczy, albo w tej samej sprawie był przesłuchany w charakterze świadka lub występował jako biegły. Zarówno w orzecznictwie, jak też w literaturze przedmiotu uznaje się, że określenie "był świadkiem czynu" oznacza sytuację, gdy sędzia poczynił własne spostrzeżenia poza procesem, mające znaczenie dla sprawy, i z tej przyczyny mógłby być powołany w charakterze świadka (J. Bratoszewski, L. Gardocki i inni, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. I, Warszawa 1998, s. 267.). W niniejszej sprawie skarżący ocenił, że Naczelnik Urzędu Celnego [...] w Warszawie, A. N., sporządzając polecenie nr [...] z [...] czerwca 2005 r. powinna zostać przesłuchana w sprawie w charakterze świadka. Sporządzenie tego polecenia dowodzić miało, że wiedziała ona o przekazaniu przez niego K. P. informacji o osobie odbiorcy pojazdu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa jednak, że - jak wynika z akt postępowania dyscyplinarnego - przedmiotem tego polecenia była kwestia zaniżania wartości importowanych pojazdów, a nie konkretna okoliczność dotycząca osoby odbiorcy samochodu oclonego w dniu [...] kwietnia 2005 r. Trudno zatem stwierdzić związek treści tego polecenia ze sprawą. Fakt, że A. N. była autorem tego polecenia nie zmienia oceny, że nie była ona świadkiem czynu, o który toczyła się sprawa, w rozumieniu art. 40 § 1 pkt 4 Kpk. Ponadto, jak wynika ze str. 8 - 9 protokołu wysłuchania obwinionego z [...] lutego 2007 r., polecenie to zostało sporządzone na wniosek K. P. - ówczesnego naczelnika Urzędu Celnego [...] w Warszawie, i z tego względu trudno oczekiwać byłoby od A. N. znajomości motywów, którymi kierował się K. P. zlecając sporządzenie tego polecenia. Także i w tym przypadku skarżący uznając, iż konieczne było przesłuchanie A. N., zmierzał do potwierdzenia za pomocą jej ewentualnych zeznań, że w ustnej formie powiadomił swojego przełożonego o osobie odbiorcy pojazdu. Raz jeszcze należy zatem powtórzyć, że z punktu widzenia przypisanego skarżącemu czynu okoliczność ta jest obojętna. Zakładając nawet, że A. N. mogła wiedzieć, iż skarżący powiadomił ustnie K. P. o odbiorcy pojazdu, pozyskana poza postępowaniem jej wiedza w tym zakresie nie była istotna dla sprawy. Nie podlegała więc ona wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 40 § 1 pkt 4 Kpk. Nie wystąpiła również żadna przesłanka wyłączenia A. N. od udziału w sprawie na podstawie art. 41 § 1 Kpk. Skarżący nie podał żadnych okoliczność mogących wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do jej bezstronności, natomiast Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził takiej okoliczności z urzędu. Ponownie wskazując na art. 433 Kpk ocenić należało, iż organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu od orzeczenia z [...] marca 2007 r. Ponieważ zaś w postępowaniu przed organem I instancji oraz w wydanym przez niego orzeczeniu nie wystąpiły żadne kwalifikowane wady prawne z art. 439 § 1 Kpk, uwzględniane przez organ odwoławczy niezależnie od granic zaskarżenia i podniesionych zarzutów, Dyrektor Izby Celnej w Warszawie zasadnie utrzymał w mocy orzeczenie Naczelnika Urzędu Celnego [...] w Warszawie. W skardze do Sądu na orzeczenie z [...] kwietnia 2007 r. skarżący przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05, w którym Trybunał uznał art. 70 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej za niezgodny z Konstytucją. Niezgodne z art. 42 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji było ograniczenie możliwości wyboru obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym tylko do osoby innego funkcjonariusza. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zobowiązany był więc do analizy wpływu tego wyroku Trybunału na wydane w sprawie orzeczenia, zwłaszcza do ustalenia, czy wyrok ten stanowić mógłby podstawę do wznowienia postępowania dyscyplinarnego, określoną w art. 540 § 2 Kpk. Analizując tę kwestię Sąd zauważył jednak, że art. 540 § 2 Kpk ustanawia podstawę wznowienia postępowania tylko wtedy, gdy zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis prawa był podstawą skazania (analogiczne przepisy dotyczące przesłanki wznowienia zawarte są w innych ustawach proceduralnych). Odpowiednie stosowanie tego przepisu w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariusza celnego oznacza, że wznowieniu podlega tylko takie postępowanie, w którym funkcjonariusz został uznany za winnego i wymierzono mu za to karę dyscyplinarną na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Tymczasem orzeczenie z [...] marca 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 32 ust. 1 punkt 1 i 2, art. 62, art. 63 ust. 1 punkt 3, art. 64, art. 69 ustawy o Służbie Celnej, a także § 11 rozporządzenia. Żaden z tych przepisów nie został w przywołanym wyroku Trybunału zakwestionowany. W toku postępowania dyscyplinarnego rzeczywiście zastosowano przepis art. 70 ust. 1 ustawy, ale samo zastosowanie takiego przepisu nie oznacza, że na jego podstawie skarżący został uznany za winnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, i że na jego podstawie wymierzono mu karę dyscyplinarną. Z tego względu Sąd uznał, że wspomniany wyrok Trybunału pozostaje bez wpływu na ocenę wydanych w sprawie orzeczeń dyscyplinarnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. M. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść wyroku, a polegające na obrazie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 68 ustawy o Służbie Celnej - poprzez niezbadanie kwestii przedawnienia karalności czynu M. M., mimo iż skarga sporządzona była przez obwinionego, a nie profesjonalnego pełnomocnika i zarzutu tego nie zawierała, a badanie tej kwestii było obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne w świetle art. 68 ustawy o Służbie celnej; 2. art. 42 ust. 1 i art. 91 ust. l Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.k. w zw. z art. 338 § 1 i 2 k.p.k. i art. 353 § 1 i 2 k.p.k. poprzez bezpodstawne uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa do obrony M. M. przez organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne, podnoszonego w wystąpieniu pełnomocnika skarżącego, a pewne nieprawidłowości jak odmowa udziału obwinionemu i jego obrońcy w przesłuchaniu świadka, stanowiły uchybienie nie mające wpływu na treść orzeczenia w rozumieniu art. 438 pkt 2 k.p.k. 3. art. 540 § 2 k.p.k. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wyrok TK z 19 marca 2007 r. uznający, że przepis art. 70 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, który przewidywał możliwość ustanowienia obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym spośród funkcjonariuszy celnych, jest niezgodny z Konstytucją, nie ma wpływu na ocenę wydanych w sprawie orzeczeń dyscyplinarnych, podczas gdy wnikliwa analiza materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, że brak profesjonalnego obrońcy był podstawą rażącego naruszenia prawa do obrony, a przede wszystkim nie zgłoszenia zarzutu przedawnienia karalności wobec M. M. zgodnie z art, 68 ustawy o Służbie Celnej, co skutkować winno uchyleniem sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z treściąart.145 p.p.s.a, a nie wznowieniem postępowania w trybie art. 540 § 2 k.p.k., który ma zastosowanie wyłącznie do prawomocnych orzeczeń. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 68 ustawy o Służbie Celnej ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, w ogóle nie analizował kwestii, czy w przedmiotowej sprawie doszło do przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Tymczasem analiza akt postępowania dyscyplinarnego nie daje jednoznacznej odpowiedzi, kiedy naczelnik urzędu celnego powziął wiadomość o naruszeniu przez skarżącego obowiązków służbowych. Odpowiedź na to pytanie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w świetle postanowień zawartych w art. 68 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Dlatego też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji obowiązku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kwestii nie objętych zarzutami, które zostały podniesione w skardze, odpowiada podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.