I OSK 1750/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Jerzy Stankowski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 140/06 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2) odstępuje od zasądzenia od I. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II S.A./Ol 140/06, uwzględnił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, zasądził od tegoż Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 23 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], przyznał I. S. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego bezzwrotnego w wysokości 70,00 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, żywności i leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego na częściowe pokrycie opłat mieszkaniowych. W uzasadnieniu decyzji podał, iż odmowa przyznania świadczenia na pokrycie opłat mieszkaniowych nastąpiła z uwagi na fakt, że powyższą formę pomocy częściowo pokrywa przyznany wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy. Ponadto, wskazał, że gmina dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na realizację zadań własnych, które należy zabezpieczyć na potrzeby związane ze zbliżającym się okresem jesienno-zimowym. Następnie, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], zmienił z urzędu decyzję własną, nr [...], w części dotyczącej wypłacanego I. S. zasiłku stałego w ten sposób, że w okresie od 1 września 2005 r. do 23 stycznia 2006 r. wysokość przysługującego zasiłku ustalił na kwotę 377,43 zł miesięcznie, z tym, że 60 % zasiłku będzie wypłacane na konto bankowe komornika w [...], a 40 % zasiłku będzie wypłacane stronie. Ponowne ustalenie wysokości zasiłku stałego nastąpiło w związku ze zmianą sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy, tj. wysokości pobieranego dodatku mieszkaniowego. W dniu 3 października 2005 r. I. S. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. W odwołaniu tym podniósł także zarzuty względem decyzji tegoż Dyrektora z dnia [...], nr [...] w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego. Podał, że z uwagi na jego trudne warunki bytowe organ pomocy społecznej powinien odmówić komornikowi przekazania kwoty zajętego zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], zaskarżoną decyzję w przedmiocie zasiłku celowego utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że wysokość udzielonej pomocy w zakresie przyznania zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, żywności i leków została ustalona przez organ pierwszej instancji prawidłowo i należycie uzasadniona. Natomiast opłaty mieszkaniowe nie mieszczą się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, która w świetle art. 39 ustawy o pomocy społecznej stanowi przesłankę przyznania zasiłku celowego. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących zasadności zajęcia komorniczego wskazało brak właściwości organów administracji publicznej w tej sprawie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił błędną wykładnię pojęcia niezbędnej potrzeby życiowej, z pominięciem opłat koniecznych do utrzymania mieszkania. Podniósł również, że organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych przez niego w odwołaniu zarzutów dotyczących zasadności przekazania części zasiłku stałego komornikowi na pokrycie należności alimentacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że postępowanie w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do prowadzonej wobec skarżącego egzekucji komorniczej. Stąd, zarzuty skarżącego w tym zakresie nie mogły być przedmiotem postępowania odwoławczego przed Kolegium. W piśmie z dnia 19 maja 2006 r., w wykonaniu wezwania Sądu, Kolegium wyjaśniło, że nie prowadziło postępowania mającego za przedmiot badanie decyzji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie przyjęło, że odwołanie I. S. z dnia 3 października 2005 r. dotyczyło wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Natomiast z oświadczeń skarżącego zawartych zarówno w odwołaniu, skardze, jak i oświadczenia złożonego przed Sądem wynika, iż przedmiotem odwołania była także decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...], nr [...] dotycząca zmiany wysokości zasiłku stałego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, niewłaściwe ustalenie zakresu żądania strony spowodowało wydanie wadliwej decyzji pomijającej rozstrzygnięcia względem decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku stałego. Zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącej zasiłku celowego odniesienia dotyczącego zasadności zajęcia komorniczego w części zasiłku stałego stanowiącego przedmiot decyzji z dnia [...], od której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpoznawało odwołania stanowiło naruszenie art. 107 § 3 kpa określającego elementy uzasadnienia decyzji. Wskazana okoliczność potwierdza nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w sprawie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę, że odwołanie skarżącego dotyczy zarówno decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego, jak i decyzji z dnia [...] w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku stałego. W sytuacji zaskarżenia przez stronę w jednym odwołaniu kilku decyzji, należy wydać rozstrzygnięcie dotyczące wszystkich kwestionowanych aktów. Stosowne orzeczenia winny znajdować się w sentencji rozstrzygnięć, a nie w ich uzasadnieniach, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa stanowią jedynie wyjaśnienie przesłanek i podstawy prawnej wydanych decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne przyjęcie, że nierozpoznanie odwołania od decyzji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku stałego mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji Kolegium z dnia [...], nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania zasiłku celowego w wysokości 70 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, żywności i leków oraz odmowy przyznania zasiłku celowego na częściowe pokrycie opłat mieszkaniowych. Wskazując na powyższe podstawy wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów procesu, w tym kosztów związanych ze sporządzeniem, wniesieniem i popieraniem skargi kasacyjnej przez radcę prawnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosło, że decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...] oraz z dnia [...] łączy element podmiotowy, jakim jest tożsamość strony postępowania. Natomiast różni je przedmiot postępowania (w jednym przypadku żądanie przyznania skonkretyzowanego świadczenia z pomocy społecznej, w drugim zmiana decyzji ostatecznej), materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia oraz odrębny stan faktyczny. A zatem, obie decyzje dotyczą odrębnych spraw administracyjnych. Ponadto, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w przedmiocie zasiłku celowego przyznanego decyzją z dnia [...] nie było w jakimkolwiek stopniu uwarunkowane zakończeniem postępowania w przedmiocie zmiany zasiłku stałego dokonanej decyzją z dnia [...]. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że skoro jedyną podstawą wydanego wyroku był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Ppsa, a Sąd pierwszej instancji nie wykazał związku rozumianego jako mającego istotny wpływ pomiędzy naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, a rozstrzygnięciem Kolegium uchylonym zaskarżonym wyrokiem, to zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa jest w pełni uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki nieważności nie zachodzą, Sąd drugiej instancji rozpoznał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej. Na wstępie zaznaczyć należy, że sam art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa nie stanowi podstawy kasacyjnej, lecz wskazuje, iż podstawą może być inny przepis, a mianowicie przepis postępowania. Taką podstawa jest niewątpliwie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, ale tylko w związku z przepisami postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ administracji, a naruszenia tego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, albo też Sąd błędnie uznał za naruszone w postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem, jak to uczynił autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa zarzucić naruszenia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Aby zarzut naruszenia przepisów postępowania był skuteczny należało powiązać powołany przepis z przepisami prawa procesowego, które Sąd wadliwie uznał za naruszone zaskarżoną decyzją oceniając jej legalność i w efekcie uwzględnił skargę. Błędne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie nie uniemożliwia jednak jej merytorycznego rozpoznania. Z kontekstu treści skargi kasacyjnej wynika bowiem, iż zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie nierozpatrzenia przez Kolegium odwołania od decyzji z dnia [...] w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku stałego, co mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji Kolegium z dnia [...] wydanej po rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...]. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że z analizy akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nie była tożsama pod względem przedmiotowym z decyzją z dnia [...]. Pierwsza dotyczyła bowiem przyznania zasiłku celowego, a więc przyznania konkretnego świadczenia z pomocy społecznej, natomiast druga – zmiany wysokości zasiłku stałego, tj. zmiany decyzji ostatecznej. Były to zatem dwie niezależne od siebie sprawy administracyjne, w których wydano decyzje administracyjne w oparciu o różne podstawy prawne. Fakt, że skarżący w uzasadnieniu odwołania od decyzji z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego zamieścił stwierdzenie wskazujące na to, że obejmuje nim także decyzję z dnia [...] w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku stałego nie oznacza, że organ odwoławczy nie był uprawniony do rozpoznania jedynie odwołania od decyzji z dnia [...]. Podkreślić bowiem należy, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej w sprawie dotyczącej zasiłku celowego nie było uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej zmiany zasiłku stałego. A zatem zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji, błędnie przyjął, iż stanowiło to naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 w zw. z art. 140 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy jest zasadny. Nie oznaczało to jednak, że organ odwoławczy był zwolniony z obowiązku rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] w przedmiocie zmiany zasiłku stałego. W świetle art. 128 kpa pismo strony postępowania administracyjnego wnoszone do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji bez względu na sformułowane w nim żądania. W przypadku wątpliwości co do zakresu zaskarżenia organ odwoławczy powinien wezwać odwołującego do złożenia wyjaśnień i stosownie do art. 9 kpa udzielić mu w tym zakresie niezbędnych wskazówek. Z kolei podkreślenia wymaga, że nierozpoznanie przez organ odwoławczy odwołania w prawnie ustalonym terminie daje stronie uprawnienie do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i na mocy art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Mając na uwadze charakter sprawy uznał, iż jest przypadek szczególnie uzasadniony i odstąpił od zasądzenia od I. S. na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, art. 207 § 2 powołanej ustawy.