I OSK 1755/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1276/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1276/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalej jako "WSA", oddalił skargę Gminy [...], dalej jako "Gmina", na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca Gmina wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147), dalej jako "u.g.n.", poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, iż nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), dalej jako "p.u.s.a", w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 u.g.n. - poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, co stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; 3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a, w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77, 79 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej jako "k.p.a.", poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd rozstrzygnięć organów administracyjnych i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwych rozstrzygnięć organów, zaakceptowanych następnie przez Sąd. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości złożonej przez nią skargi. Ponadto Gmina wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że "dokonując ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia ograny winny brać pod uwagę wszystkie okoliczności związane z wywłaszczeniem nieruchomości, jednocześnie mając na uwadze, iż standardy prawno-formalne w zakresie dokładności decyzji administracyjnych wydawanych prawie pół wieku temu, w innym ustroju, odbiegają znacznie od standardów obowiązujących obecnie". Dalej Gmina podniosła, że w orzecznictwie administracyjnym wskazywano na dopuszczalność szerszej interpretacji celu wywłaszczenia, w szczególności gdy chodziło o duże przedsięwzięcia. Zaakcentowała również, że "lata 60-te i nast. poprzedniego wieku były okresem dużej intensyfikacji rozwoju całych aglomeracji miejskich, w tym miasta [...], a budowa osiedli była wyłącznie jego częścią. Dokonywane wówczas wywłaszczenia nieruchomości podyktowane było najczęściej realizacją wieloletniego planu, zagospodarowania przestrzennego dla danego, większego rejonu. Miasto wywłaszczało w krótkim czasie duże tereny określając w decyzjach (według ówczesnych, znacznie niższych od obecnie standardów prawnych) cele wywłaszczenia najczęściej bardzo ogólnie bądź niedokładnie. Tak jak jednak w przypadku mniejszych inwestycji jakimi były np. budowy osiedli mieszkaniowych, tak i w przypadku realizacji innych przedsięwzięć, zachodziły modyfikacje w zakresie lokalizacji poszczególnych elementów zagospodarowywanego terenu. Z taką sytuacją mamy do czynienia także w przedmiotowej sprawie, gdzie część wywłaszczanych na potrzeby miasta terenów miała być zagospodarowana pod tor kartingowy, a inne pozostać niezagospodarowane i przeznaczane pod rozwój roślinności". Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedmiotowy grunt w chwili nabycia na rzecz Skarbu Państwa objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwalą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] października 1969 r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] [...] w [...] z dnia [...] lipca 1972 r., zgodnie z którym sporny teren pierwotnie był przeznaczony dla umożliwienia rozwoju ogrodnictwa. Dalej zgodnie z załącznikiem do decyzji z dnia [...] maja 1977 r. znak: [...] oraz decyzją z dnia [...] marca 1977 r., znak: [...] na spornym gruncie ustalono miejsce i warunki realizacji toru kartingowego. Następnie na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1984 r., znak- [...] przedmiotowy grunt został przekazany w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Zarządu Wojewódzkiego Polskiego Związku Działkowców w [...]. Gmina nie zgodziła się również ze stwierdzeniem WSA, jakoby przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenów spornych pod tereny rolne bez prawa zabudowy nie może być rozumiane tożsamo z urządzeniem ogrodów działkowych. Tymczasem w jej ocenie pojęcie ogrodnictwa mieści się w pojęciu rolnictwa. Wskazała również, że w jej ocenie ustalenia organów, zaakceptowane przez WSA są wybiórcze, nieprecyzyjne, a zatem błędne. Stwierdziła, że sporny teren zagospodarowano i wykorzystywano zgodnie z celem wywłaszczenia – od momentu wywłaszczenia po dziś. Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r., Gmina wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci ostatecznej decyzji Prezydent Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na okoliczność istnienia negatywnej przesłanki do zwrotu spornej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 u.g.n., którego skarżąca upatruje w błędnym jej zdaniem uznaniu, stojącym w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zgodnie z którym na spornej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia oraz zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a, w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77, 79 i 80 k.p.a., co w ocenie skarżącej przejawia się w niesłusznym oddaleniu skargi, gdyż organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zarzuty te sprowadzają się do podważania przez skarżącą dokonanych ustaleń odnośnie braku realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości oraz (co za tym idzie) niewłaściwej jej zdaniem oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia sprawy zostały wyjaśnione, przy czym w oparciu o te okoliczności prawidłowo ustalono, że na spornej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, o czym będzie mowa podczas omawiania zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, WSA dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Na marginesie należy wskazać, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność, a samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu. Ponadto wskazane art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. I tak odpowiednio zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli zaś Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Wówczas zastosowanie ma art. 151 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie WSA konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. Dodatkowo skoro przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe, to nie mogą pozostawać ze sobą w związku. Z kolei przepis art. 3 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Również art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, gdy sąd orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, gdy rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, zatem podlegała ona zwrotowi byłym właścicielom. Również w tym zarzucie Skarżąca podnosi, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, iż nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi zaś przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia. Przechodząc do oceny ziszczenia się materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, którą stosownie do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wskazać należy, że organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, czy przesłanka ta zaistniała na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności będzie zatem w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje należy dokonać rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany, przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Wątpliwa jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie cel, na jaki zajęto sporną nieruchomość, został określony precyzyjnie w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1977 r. – wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek [...] z przeznaczeniem pod budowę toru kartingowego. Tymczasem obecnie, co znajduje potwierdzenie w aktach i czego nie neguje żadna ze stron, przedmiotowa działka stanowi część większego ogrodzonego terenu zajętego pod Rodzinny Ogród Działkowy "A." i wchodzi w całości w obszar parceli ogrodowej nr [...]. Argumentacja Skarżącej nie jest zatem uzasadniona. W art. 136 ust. 3 u.g.n. mowa jest o zbędności wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży), co w realiach niniejszej sprawy powinno oznaczać cel określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1977 r. Podstawą oceny zbędności nieruchomości jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Nie jest dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po wydaniu aktu o wywłaszczeniu czy po zawarciu umowy sprzedaży. Co więcej w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw by umożliwić szerszą interpretację celu wywłaszczenia. Nie ma też potrzeby dywagować o tym czy ogródki działkowe zawierają się w rolniczym celu wywłaszczenia nieruchomości. Przede wszystkim zaś nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że odnośnie spornej nieruchomości cel wywłaszczenia został określony "ogólnie bądź niedokładnie". Reasumując dokonane w sprawie ustalenia odnośnie braku realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości należało uznać za prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej wszystkie istotne okoliczności w sprawie [...] zostały uwzględnione, i w sposób prawidłowy zinterpretowane. Słusznie uznano, że grunt objęty wnioskiem nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia z decyzji z 1977 r., gdyż zamiast toru kartingowego na nieruchomości znajdują się ogrody działkowe. Zarzuty stawiane przez skarżącą kasacyjnie nie podważyły przyjętego stanu faktycznego, ani nie wskazały na błędy w rozumowaniu sądu pierwszej instancji, opierając się jedynie na polemice z niekorzystnym dla niej stanowiskiem. Nie było również podstaw do przeprowadzenia dowodu z wnioskowanego dokumentu. Decyzja lokalizacyjna, na którą powołuje się Skarżąca kasacyjnie została wydana po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie, a nawet po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.