I OSK 1760/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 268/10 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt. III SA/Kr 268/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "[...]" Sp.z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. W dniu [...] czerwca 2008 r., [...] Sp. z o.o. (dalej powoływana jako skarżąca spółka) wniosła do Krakowskiego Zarządu Komunalnego w Krakowie (obecnie Zarządu Infrastruktury i Transportu w Krakowie) wniosek o wydanie oświadczenia o przyłączeniu do dróg publicznych dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych na dz. Nr [...] i [...] obr. [...] Kraków [...]". Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wydał skarżącej spółce oświadczenie, że brak jest możliwości przyłączenia do dróg lądowych oraz połączenia z drogą publiczną w/w inwestycji uznanej przez Zarząd za inwestycję niedrogową zlokalizowaną na obszarze określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego C. – D. jako MWU5. Zajęcie przedmiotowego stanowiska, było konsekwencją odmowy podpisania przez skarżącego umowy gwarantującej spełnienie wymogów dotyczących prawidłowej obsługi komunikacyjnej obszaru w/w inwestycji. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. skarżąca spółka wniosła odwołanie od przedmiotowego oświadczenia, zaznaczając, że z uwagi na brak w treści oświadczenia stosownego pouczenia o terminie i sposobie wnoszenia środków odwoławczych – przyjęła, że termin na odwołanie jest terminem otwartym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało oświadczenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], wydane na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, dalej jako Prawo budowlane) za cześć składową projektu budowlanego i nie stanowiące decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Z uwagi na powyższe SKO potraktowało oświadczenie jako czynność materialno – techniczną, od której nie służy odwołanie. Skarżąca spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła o uchylenie przedmiotowego postanowienia z uwagi na naruszenie prawa materialnego tj. art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego w zw. z art. 15 i 104 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie oświadczenia jest wyłącznie czynnością materialno – techniczną a nie załatwieniem sprawy poprzez wydanie decyzji. W ocenie skarżącej spółki stanowisko organu doprowadziło do sytuacji, że wydanie oświadczenia o możliwości przyłączenia do dróg lądowych lub o braku możliwości przyłączenia do dróg lądowych pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą. Zdaniem skarżącego oświadczenie wydawane zostało w ramach postępowania administracyjnego (w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę), w którym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania oraz zasada załatwiania spraw poprzez wydawanie decyzji. Kolejnymi zarzutami skargi było naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 134 w zw. z art. 35 i 36 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez SKO w Krakowie do zasadności wydanego przez ZIKIT oświadczenia, co z kolei uniemożliwiło prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił skargę skarżącej spółki na powołane postanowienie SKO w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r. Sąd uznał, że organ prawidłowo przyjął, że powołane oświadczenie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. o braku możliwości przyłączenia do dróg lądowych inwestycji pod nazwą "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie" nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., od której na podstawie art. 127 § 1 K.p.a. przysługuje odwołanie. Zdaniem Sądu uzasadnieniem powyższego stanowiska są przepisy ustawy Prawo budowlane, konkretnie art. 34. art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b w/w ustawy określa, że projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W rozpoznawanej sprawie oświadczenie o przyłączeniu działki do dróg lądowych i możliwości połączenia z drogą publiczną zawiera negatywne stanowisko, które w istocie zamyka drogę skarżącej do złożenia kompletnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych przy ul. [...] w Krakowie, niemniej jednak nie zmienia to charakteru oświadczenia, który bez względu na to czy jest pozytywne dla strony czy negatywne należy jednakowo ocenić z punktu widzenia prawnego. Przedmiotowe oświadczenie nie jest więc ujętym w ramy decyzji czyli aktu administracyjnoprawnego (władczej formy działania administracji) stanowiskiem organu. Jest jedynie ustosunkowaniem się organu do zaistniałego stanu faktycznego, który powstaje poza samym postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tego względu nie można upatrywać w przedmiotowym oświadczeniu konkretyzacji sytuacji prawnej indywidualnie określonego podmiotu. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż oświadczenie Zarządu Infrastruktury i Transportu w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. o braku możliwości przyłączenia do dróg lądowych inwestycji " Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych na dz. Nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie" nie stanowi decyzji, wobec czego nie znajduje do niego zastosowania zasada dwuinstancyjności, oraz naruszenie przepisów postępowania : - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Krakowie skargi skarżącej, w sytuacji gdy postanowienie SKO w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r., zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego: art. 104 § 1, art. 15, art. 134 w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i 2, oraz art. 7 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wiążą zarzuty skargi kasacyjnej. Skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadzają się w zasadzie do kluczowej dla sprawy oceny czy oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną ma charakter decyzji administracyjnej. Oceniając tę kwestię po pierwsze należy stwierdzić, że z treści przepisu art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b. Prawa budowlanego wynika, iż projekt budowlany powinien m.in. zawierać "stosownie do potrzeb – oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych". Treść normatywna tego przepisu jest jednoznaczna – powołane oświadczenie stanowi element projektu budowlanego. Analogiczną formę posiada oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. W obu przypadkach dysponent infrastruktury publicznej przed wszczęciem postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę wyraża jedynie swoje stanowisko co do istnienia możliwości połączenia projektowanego obiektu budowlanego do infrastruktury oraz połączenia działki z drogą publiczną. Są to oświadczenia uzyskiwane przez inwestora na "przedpolu" postępowania administracyjnego. Zarządca drogi nie prowadzi w tym zakresie żadnego postępowania administracyjnego. Na marginesie można wskazać na to, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz., 115 z późn. zm.) przewiduje w art. 29 wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu. Natomiast omawiany art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego mówi jednoznacznie o oświadczeniu zarządcy. Nie jest to forma działania, któremu można by przypisać rozstrzyganie sprawy administracyjnej. Wskazać należy ponadto, iż powyższe oświadczenie ma charakter zdecydowanie odmienny od wymaganych uzgodnień, które uzyskuje organ w trakcie postępowania w trybie art. 106 K.p.a. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie dochodzi w tym przypadku do konkretyzacji sytuacji prawnej podmiotu. Dlatego opisany zarzut naruszenia prawa materialnego jest całkowicie nieuzasadniony. Bezzasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego rzutuje w przedmiotowej sprawie na ocenę zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, których kasator upatruje w tym, że Sąd I instancji nie uznał powołanego oświadczenia zarządcy drogi za decyzję administracyjną. W przedmiotowej sprawie z uwagi, że strona wniosła odwołanie od czynności nie będącej decyzją, obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniesienia odwołania. Dlatego też nie może być mowy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w z. z art. 151 ustawy procesowej, poprzez nieuwzględnienie naruszenia art. 7, art. 104 § 1 K.p.a. ponieważ w ogóle nie miały one zastosowania w sprawie. Brak decyzji powoduje, że nie można mówić także o naruszeniu zasady dwuinstancyjności art. 15 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. wyjaśnić należy, że co prawda w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało z przekroczeniem ustawowych terminów, to jednakże powyższe nie oznacza, że jest ona dotknięta wadą uzasadniającą jej uchylenie. Powoływanie się na opieszałe działanie organów administracyjnych i na niezałatwienie sprawy w terminie do tego przewidzianym w art. 35 K.p.a. nie ma znaczenia przy ocenie prawidłowości postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Skarżący dysponował stosownymi środkami do ustalenia przyczyn nieterminowego załatwienia sprawy i mógł złożyć zażalenie na tego rodzaju działanie do organu wyższego stopnia. Niemniej jednak z możliwości takiej nie skorzystał. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji