I OSK 1770/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1865/20 w sprawie ze skargi G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1) prostuje z urzędu sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1865/20, w ten sposób, że w miejsce słów "nabycia z mocy prawa własności nieruchomości" wpisuje "nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości"; 2) oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. oddalił skargę G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23 poz. 120, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez odmowę uznania mocy dowodowej odpisom z ksiąg wieczystych, stwierdzających prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości oraz decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że dokumenty te, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie lub w zarząd, stanowią podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu; 2) § 4 ust. 3 rozporządzenia przez pominięcie dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania administracyjnego; 3) § 4 ust. 3 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i nieprzesłuchanie świadków w sytuacji, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zostały odnalezione; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego wskazane we wniosku działki i poprzestanie na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jednocześnie w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, lub decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, ubiegając się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, powołała się na wyciągi z ksiąg wieczystych oraz decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem. Należy wyjaśnić, że prawo zarządu należy odróżnić od faktycznego posiadania. To pierwsze powstaje na podstawie przepisów prawa (ex lege) albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej prawo zarządu (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Oznacza to, że prawo zarządu musi mieć określone źródło powstania i nie można jego istnienia domniemywać ani nie można uzyskać go w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2034/19). Stanowisko to zostało również wyrażone w sposób pośredni w przepisach przywołanego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ stwierdza istnienie prawa zarządu na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Jednocześnie w myśl § 4 ust. 3 analizowanego aktu normatywnego, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Oznacza to, że zgodnie z przepisami rozporządzenia stwierdzenie istnienia prawa zarządu następuje na podstawie określonych dokumentów, a dopiero w ich braku dokumenty te mogą zostać zastąpione zeznaniami świadków bądź oświadczeniami stron. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że zeznania czy oświadczenia mogą być złożone w sytuacji, gdy dokumenty stwierdzające ustanowienie prawa zarządu istniały, ale nie zachowały się do czasu przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. Zeznania czy oświadczenia nie mogą zatem zastąpić dokumentów ustanawiających prawo zarządu, jeżeli dokumentny takie nie istniały. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka istnienia przysługującego jej prawa zarządu upatruje w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem oraz w wyciągach z ksiąg wieczystych. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że wspomniana decyzja – co słusznie zauważył Sąd I instancji – nie nawiązuje w żaden sposób do decyzji ani innego dokumentu, którego mocą nastąpiło powstanie po stronie skarżącej (jej poprzednika prawnego) prawa zarządu sporną nieruchomością. W sytuacji takiej decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa zarządu, ale wyłącznie na okoliczność stwierdzoną w tym dokumencie, tj. na wysokość wymierzonej opłaty (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Z kolei wpisy w księgach wieczystych, na które powołuje się skarżąca, świadczą wyłącznie o tytule własności Skarbu Państwa. Fakt, że część wpisów w księgach wieczystych poszczególnych działek wskazuje, że znajdują się one w zarządzie skarżącej (jej poprzednika prawnego), nie świadczy o istnieniu prawa zarządu. Wpisy te nie wskazują bowiem na istnienie dokumentu ustanawiającego to prawo, ale wskazują jedynie sposób powstania prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie "w zarządzie" występujące w niektórych wpisach może świadczyć o faktycznym wykonywaniu zarządu nad nieruchomością, ale nie istnieniu prawa zarządu. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez zaakceptowanie przez Sąd braku inicjatywy dowodowej ze strony organów, należy wskazać, że w toku postępowania organ pierwszej instancji wzywał stronę skarżącą do przedstawienia innych dowodów potwierdzających ustanowienie na jej rzecz prawa zarządu, a także uzyskał od Starosty M. informacje wskazujące na brak dokumentacji wskazującej na ustanowienie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej tego prawa, a działania te nie dały rezultatu pozwalającego na ustalenie istnienia tego prawa. Należy zauważyć, że wprawdzie inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7 kpa, spoczywa na organie administracji publicznej, ale zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20). Skarżąca Spółka miała zatem możliwość wykazania w toku postępowania, że istnieją dokumenty potwierdzające ustanowienie prawa zarządu. Brak inicjatywy skarżącej Spółki w tym zakresie, nie może zatem obciążać organu prowadzącego postępowanie. W tej sytuacji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy prowadzące postępowania dochowały wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uznania słuszności tego zarzutu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Orzeczenie o sprostowaniu z urzędu wyroku Sądu I instancji (pkt 1 sentencji) wydane zostało na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że dotyczy ona nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, a nie prawa własności nieruchomości.