I OSK 1772/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "Komitet Obrony Policjantów" na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2006 r., II SAB/Wa 70/06 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia "Komitet Obrony Policjantów" na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 listopada 2005 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o powołaniu pana Marka Bieńkowskiego na stanowisko Komendanta Głównego Policji i wniosku z dnia 25 października 2005 r. dotyczącego dopuszczenia w/w stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania Komendanta Głównego Policji postanawia oddalić skargę kasacyjną Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z roku 2002 Nr 7 poz. 58 ze zm.) Komendanta Głównego Policji powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Mamy tu więc do czynienia nie z decyzją administracyjną, ale aktem powołania mającym znaczenie jako forma nawiązania stosunku pracy. Powołanie Komendanta Głównego Policji jest więc odrębnym sposobem nawiązania stosunku pracy różniącym się od mianowania policjanta na stanowisko służbowe, które podlega zgodnie z art. 32 ustawy o Policji procedurze administracyjnej. Akt powołania Komendanta Głównego Policji zgodnie z dyspozycja art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wobec powyższego nie można zaskarżyć także bezczynności organu na akt, który nie jest ani decyzją, ani postanowieniem, ani też innym aktem lub czynnością administracyjną, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2006 r. złożyło Stowarzyszenie "K." wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik stowarzyszenia zarzucił postanowieniu: 1/ naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /t. jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58, z późn. zm./, polegającą na przyjęciu, że powołanie Komendanta Głównego Policji jest formą nawiązania stosunku pracy, 2/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa a to: a) naruszenie art. 1 § 2 ustawy o ustrojów sądów administracyjnych w zw. z art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażające się w uznaniu za zgodne z prawem przyjęcie, że Prezes Rady Ministrów nie uchyla się od rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o powołaniu Pana M. B. na stanowisko Komendanta Głównego Policji, podczas gdy Prezes Rady Ministrów w rzeczywistości nie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, gdyż taka odmowa musiałaby nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, co nie miało miejsca; b) naruszenie art. 5 pkt 3 ppsa poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się wprzyjęciu, że akt powołania Komendanta Głównego Policji nie podlega kognicji sądu administracyjnego, c) art. 134 § 1 ppsa - poprzez wyjście poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ppsa i w konsekwencji rozpoznanie legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę, polegające na orzeczeniu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o powołaniu Pana M. B. na stanowisko Komendanta Głównego Policji, podczas gdy skarga dotyczy wyłącznie bezczynności Prezesa Rady Ministrów w tej sprawie. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołanie Komendanta Głównego Policji nie jest formą nawiązania stosunku pracy. Wynika to nie tylko z faktu, że ustawa o Policji jest zbiorem przepisów o charakterze administracyjno-prawnym ale przede wszystkim z tego powodu, że nie ma żadnych przepisów legitymujących Prezesa Rady Ministrów do działania w tej formie prawnej. Nie można też bez naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu oraz równości wobec prawa stwierdzić, że powołanie policjanta na stanowisko Komendanta Głównego Policji jest inną formą działania właściwego organu państwa niż powołanie osoby nie pełniącej służby w Policji. Powołanie, o którym mowa, m.in. w art. 5 ust. 3 ustawy o Policji uznawane było w dotychczasowym orzecznictwie sądów jako szczególna forma mianowania (por. Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 września 1991 r. sygn. akt IPRN 39/91, OSP 1992/5 poz. 118). Ponadto art. 32 ustawy o Policji nie daje podstaw do przyjęcia, że od decyzji nie wymienionych w tym przepisie nie przysługuje uprawnienie do wnoszenia skarg w drodze przed sądem administracyjnym (por. Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 września 1991 r., IPRN 39/91, OSP 1992/5 poz. 118, Prawo i Życie 1992/5 str. 15, Wspólnota 1992/38 str. 20, OSAiSN 1992/10 poz. 3 str. 43). Zdaniem Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu bezzasadnie przyjął, że Prezes Rady Ministrów nie uchyla się od rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o powołaniu Pana M. B. na stanowisko Komendanta Głównego Policji. Skoro organ administracji państwowej stwierdza, że wniosek K. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji o powołaniu Komendanta Głównego Policji jest bezprzedmiotowy ponieważ nie wydał w tej sprawie decyzji administracyjnej tylko działał w innej formie prawnej, to stosownie do uregulowania zawartego w art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego winien odmówić wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie. Zachodzi bowiem w tej sytuacji niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. Podniesiono także, że zaskarżonym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ppsa poprzez nie rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy". Skarga K. dotyczyła, m.in. uchylania się (bezczynności) Prezesa Rady Ministrów od rozpatrzenia w stosownym postępowaniu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o powołaniu Komendanta Głównego Policji. Sąd zaś, co wynika jasno z uzasadnienia, rozstrzygnął tak jakby zaskarżona została ostateczna decyzja organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Takie działanie stanowi naruszenie prawa albowiem przedmiotem rozpoznania była legalność innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 5 ust 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z roku 2002 Nr 7 poz. 58 ze zm.) Komendanta Głównego Policji powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem powołanie czy też odwołanie z zajmowanego stanowiska jest aktem administracyjnym lecz nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu Postępowania Administracyjnego i z tego powodu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (vide: postan. NSA z dnia 11.03.1993, II SA 499/93, ONSA 1994/1/36 i postan. NSA z 21.10.1981, II SA 670/81, ONSA 1981/2/102). Powołanie jest zatem instytucją ściśle z zakresu prawa pracy, wywołującą podwójny skutek: nawiązuje stosunku pracy i nadaje osobie powołanej prawa i obowiązki związanie z piastowaniem określonego stanowiska lub wykonywaniem funkcji. Ponadto art. 5 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie stanowi, iż sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba ze obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. W sprawie niniejszej oczywiste jest, iż powołanie M. B. na stanowisko Komendanta Głównego Policji nie wynikało z żadnych przepisów prawa. Z powyższego względu należy uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo odrzucił skargę Stowarzyszenia "K." na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 listopada 2005 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o powołaniu pana M. B. na stanowisko Komendanta Głównego Policji i wniosku z dnia 25 października 2005 r. dotyczącego dopuszczenia w/w stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania Komendanta Głównego Policji. Sprawa niniejsza nie podlega bowiem kognicji sadów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż bez wątpienia powołanie danej osoby na stanowisko Komendanta Głównego Policji nie może być uznane za szczególną formę mianowania, jest to bowiem odrębna instytucja prawa pracy. Z powołanego w skardze kasacyjnej wyroku Sądu Najwyższego nie wynika pogląd przeciwny. Ponadto wykładnia art. art. 5 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym może prowadzić do wniosku, iż akt mianowania na stanowisko służbowe także nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powołany przez Stowarzyszenie art. 32 ustawy o Policji nie będzie miał zaś w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Nie można także zgodzić się z argumentem Stowarzyszenia, iż Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy. Sąd wyraźnie, wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, rozpoznał bowiem skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił skargę kasacyjną oddalić.