I OSK 1773/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1880/22 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 23 maja 2022 r. nr SKO/4111/172/2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1880/22 oddalił skargę H.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2022 r. nr SKO/4111/172/2022, dotyczące odmowy wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł H.K. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "ppsa", poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że zostało wydane z naruszeniem art. 148 § 1 i § 2 i 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 19 kpa i art. 65 § 1 i § 2 k.p.a., art. 222 kpa oraz art. 28 kpa, gdyż skarżący dochował miesięcznego terminu do wniesienia skargi o wznowienie wnosząc najpierw w dniu 7 grudnia 2021 r. do Urzędu Miasta [...] "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", a następnie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. w których domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a, podczas gdy uznano, iż wniosek o wznowienie został złożony dopiero pismem z dnia 8 lutego 2022 r., co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarga została złożona po terminie, a skarżący, który nie był inicjatorem sprawy o przyznanie pomocy w formie posiłków dla dzieci, nie ma legitymacji do wznowienia postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie Organu zostało wydane z naruszeniem art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i art. 149 § 3 w zw. z art. 19 kpa i art. 65 § 1 i § 2 k.p.a., art.222 kpa i art. 28 kpa poprzez uznanie, iż zasadne jest pominięcie skarżącego jako strony, bowiem nie był inicjatorem sprawy o przyznanie pomocy w formie posiłków dla dzieci, a zatem automatycznie nie ma legitymacji do wznowienia postępowania; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię poprzez nie uznanie, iż skarżący nie będąc inicjatorem postępowania, tylko matka małoletnich, nie ma prawa do wzięcia w nim udziału jako strona postępowania. Wskazano, że podniesione zarzuty w pkt 1 i 2 dotyczą naruszenia przepisów o postępowaniu które miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi na postanowienie organu, mimo iż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. uznaniu, że skarżący nie ma przymiotu strony, bo nie był inicjatorem postępowania o przyznanie pomocy w formie posiłków dla dzieci tylko matka małoletnich dzieci P.K. i O.K., a następnie uznał, że organ prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i bezzasadność skargi. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." oraz "ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej" to jednocześnie nie precyzuje aktów prawnych. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021, poz. 2268 – dalej jako: "u.p.s.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że jak podnosi skarga kasacyjna, zostało ono wydane z naruszeniem art. 148 § 1 i § 2 i 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 65 § 1 i § 2 k.p.a., art. 222 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. a także przepisu art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśnić trzeba, że zarzuty te są niezasadne. Jakkolwiek ustalenie, czy skarżący dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, stanowiło element wcześniejszych etapów postępowania, to w kontekście niniejszej sprawy kwestia dochowania terminu jest kwestią wtórną w stosunku do statusu skarżącego w sprawie, a w konsekwencji pozostaje bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Rozstrzygające znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej ma bowiem kwestia interesu prawnego po stronie skarżącego. Tymczasem, nawet gdyby przyjąć, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącego w terminie, to brak legitymacji do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania świadczeń z pomocy społecznej na rzecz małoletnich dzieci jest przeszkodą o charakterze fundamentalnym. Na podstawie przepisu art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, jeżeli jest rzeczą oczywistą, niebudzącą żadnych wątpliwości i nie wymagającą żadnego postępowania ani dodatkowych dowodów, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony lub nie opiera się na ustawowych przesłankach. W niniejszej sprawie organy obu instancji, a za nimi Sąd pierwszej instancji, zasadnie przyjęły, że brak interesu prawnego skarżącego był oczywisty. Na podstawie przepisu art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Stroną w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej jest podmiot, który jest bezpośrednio zainteresowany przyznaniem świadczenia. Zauważa się, że w zależności od rodzaju świadczenia, podmiotem tym może być zarówno osoba, jak i rodzina. Przykładowo, zasiłek celowy i zasiłek celowy w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych, specjalny zasiłek celowy, zasiłek okresowy, jak i pomoc rzeczowa może zostać przyznana osobie albo rodzinie (art. 38, art. 40, art. 41 u.p.s.). Wówczas, w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie prawa strony ma każdy członek tej rodziny (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 102). Literalne brzmienie przepisu art. 48b ust. 2 i 3 u.s.p. nie pozostawia jednak wątpliwości co do tego, że pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje - osobie (młodzieży, dzieciom). To oznacza, że w rozpatrywanej sprawie stroną postępowania o przyznanie pomocy w formie nieodpłatnego posiłku byli P.K. i O.K. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a w szczególności jej przepis art. 17 ust. 1 pkt 14, nakłada na gminę obowiązek dożywiania dzieci znajdujących się w potrzebie. Świadczenie w formie gorącego posiłku jest adresowane bezpośrednio do dziecka i ma na celu zaspokojenie jego podstawowej potrzeby żywieniowej. Choć realizacja następuje we współpracy z rodzicem lub opiekunem, to prawnie uprawnionym do otrzymania świadczenia jest samo dziecko (jako osoba zainteresowana), a wniosek - w jego imieniu - składa przedstawiciel ustawowy (rodzic lub opiekun prawny). W rozpatrywanej sprawie wniosek o udzielenie pomocy w formie gorącego posiłku na rzecz P.K. i O.K. został złożony przez ich przedstawiciela ustawowego – matkę. Na podstawie przepisu art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2023, poz. 2809) rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Ustawodawca wprost zawarł możliwość reprezentacji dziecka przez jednego z rodziców. Czynności procesowej może zatem dokonać jeden z rodziców jako przedstawiciel ustawowy lub też oboje rodziców. Brak jest jednak wymogu reprezentacji łącznej (por. G. Jędrejek [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, art. 98). Osoby inne niż wnioskodawca nie mogą być uznane za strony postępowania, jeśli brak im samodzielnego interesu prawnego w uzyskaniu świadczenia. Podsumowując, stroną postępowania o przyznanie gorącego posiłku jest wyłącznie osoba uprawniona do tego świadczenia. Przedstawiciel ustawowy nie jest odrębną stroną. Jego rola polega jedynie na reprezentacji faktycznej i prawnej interesów uprawnionego. W sprawie o przyznanie dziecku posiłków interes prawny w oczywisty sposób dotyczy samego dziecka, ponieważ celem postępowania jest zaspokojenie potrzeby żywieniowej małoletniego. Rodzic występujący z wnioskiem, tak jak M.K. w niniejszej sprawie, działa w interesie dzieci jako ich ustawowy reprezentant, a nie w swoim własnym interesie prawnym w zakresie przyznania tego konkretnego świadczenia. Dlatego też zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie organu zostało wydane z naruszeniem art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i art. 149 § 3 w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 65 § 1 i § 2 k.p.a., art. 222 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż zasadne jest pominięcie skarżącego jako strony jest bezzasadny. Skarżący nie legitymuje się bowiem interesem prawnym, w powołaniu na który mógłby zasadnie domagać się wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pomocy w postaci jednego gorącego posiłku dziennie. Argumentacja skarżącego odwołująca się do orzecznictwa dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji i rozbieżności kręgu stron w postępowaniach zwykłych i nadzwyczajnych nie jest trafna w niniejszym przypadku. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania wznowieniowego jest decyzja ostateczna dotycząca przyznania świadczenia pomocy społecznej na rzecz małoletnich dzieci, a nie decyzja dotykająca bezpośrednio sfery praw i obowiązków majątkowych skarżącego. Sąd pierwszej instancji słusznie podkreślił, że wystąpienie o udzielenie pomocy w zakresie świadczeń z pomocy społecznej nie jest czynnością o tyle istotną, aby w braku porozumienia rodziców konieczne było rozstrzygnięcie sądu opiekuńczego. Każde z rodziców w bieżących sprawach dzieci może samodzielnie o nich decydować jako ich przedstawiciel ustawowy. Zważywszy na powyższe za bezzasadny należało uznać również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 102 ust. 1 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię poprzez nieuznanie, iż skarżący nie będąc inicjatorem postępowania (tylko matka małoletnich), nie ma prawa do wzięcia w nim udziału jako strona postępowania, również należy stwierdzić jego bezzasadność. Jak już wskazano, przepis art. 102 ust. 1 u.p.s. stanowi, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przepis ten wyraźnie określa podmioty uprawnione do zainicjowania postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. W przypadku małoletnich dzieci, stroną postępowania jest samo dziecko, a rodzic (lub inny przedstawiciel ustawowy) działa w jego imieniu. Przyjęcie, że każdy z rodziców automatycznie posiada interes prawny w każdym postępowaniu dotyczącym dzieci, niezależnie od tego, kto jest beneficjentem świadczenia, prowadziłoby do nieuzasadnionego rozszerzenia kręgu stron i komplikacji w postępowaniu administracyjnym, które w sprawach socjalnych powinno być sprawne i efektywne, aby szybko zaspokajać podstawowe potrzeby beneficjentów. Argumentacja skarżącego, że sprawa dotyczyła jego interesów majątkowych z uwagi na prowadzone równolegle postępowania o ustalenie miejsca pobytu i alimenty, oraz że obiady finansowane ze środków publicznych powinny wpływać na zakres świadczeń alimentacyjnych, odnosi się do interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który przyznaje podmiotowi prawo do żądania określonej czynności organu lub przewiduje, że postępowanie dotyczy jego praw lub obowiązków. W sytuacji, gdy świadczenie jest przyznawane bezpośrednio dziecku w celu zaspokojenia jego potrzeby żywieniowej, a rodzic działa jako jego przedstawiciel ustawowy, nie można mówić o bezpośrednim interesie prawnym drugiego rodzica w uzyskaniu statusu strony tego konkretnego postępowania administracyjnego. Ewentualne kwestie związane z alimentami czy rozliczeniami między rodzicami są przedmiotem innych postępowań, prowadzonych przed sądami powszechnymi. Legalność decyzji przyznającej P.K. i O.K. wnioskowanej pomocy korzysta z domniemania legalności, a zarzucane przez skarżącego wprowadzenie w błąd organów w celu wyłudzenia nienależnych świadczeń, choć może uzasadniać wszczęcie z urzędu postępowania w celu wyjaśnienia tej kwestii, nie oznacza, że skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania świadczeniowego, które zostało w imieniu małoletnich dzieci zainicjowane przez ich matkę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.