I OSK 1789/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta Stołecznego Warszawy i Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 861/18 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w W. delegowanego do Prokuratury Regionalnej w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 9 marca 2018 r., nr PR4.6400.63.2018.2.GNIK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. oddala skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy; 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 861/18 uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Minister Rozwoju i Finansów działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzję umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65) w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. [...] (dawniej oznaczonej hip nr [...] ), dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] . W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] stanowiąca w dniu objęcia przepisami nacjonalizującymi własność L. G. nie mogła być objęta skutkami układu indemnizacyjnego ze względu na niespełnienie warunku określonego w Układzie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Królestwa Holandii dotyczącym odszkodowania za niektóre interesy holenderskie w Polsce, zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 wymienionego układu "(...) za holenderskie mienie, prawa i interesy uważa się mienie, prawa i interesy, które zarówno w dniu wejścia w życie przepisów polskich, które dotknęły ich mienie, prawa i interesy jak i w dniu podpisania niniejszego Układu, należały do holenderskich osób fizycznych lub prawnych". Z dokumentacji zgromadzonej przez organ w toku postępowania wyjaśniającego wynikało, że L. G. nabył obywatelstwo holenderskie w dniu [...] lipca 1954 roku, to jest po dniu przejścia nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym organ uznał, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 2 ust. 1 w/w Układu, a co za tym idzie brak było podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Podjęte rozstrzygnięcie organ oparł na treści art. 105 § 1 k.p.a. statuującym, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponownie rozpatrując sprawę, na skutek wniosku Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie oraz Prezydenta m. st. Warszawy organ podniósł, że po szczegółowej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy, uznał za uzasadnione utrzymanie w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2017 r. Na skutek skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Wola w Warszawie delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdzając, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie, dokonał prawidłowej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, a jedynym uchybieniem jakiego się dopuścił było umorzenie postępowania w miejsce jego merytorycznego rozstrzygnięcia co skutkować musiało uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Finansów oraz Miasto Stołeczne Warszawa. W skardze kasacyjnej Ministra Finansów zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zarzucono Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65 – dalej jako: "ustawa z 1968 r.", polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Minister Finansów miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji merytorycznej, mimo bezspornych ustaleń o braku przesłanek do wydania decyzji pozytywnej. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2017 r., podczas gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji miały oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg Miasta Stołecznego Warszawy i Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga-Północ w Warszawie przez ich oddalenie. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Finansów. W skardze kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zarzucono Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 4 i 6 Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Królestwa Holandii dotyczącym odszkodowania za niektóre interesy holenderskie w Polsce, zawartego w dniu 16 lipca 1960 r. – dalej jako: "Układ" przez brak ustalenia, że całkowita zapłata kwoty odszkodowania zwolniła Rząd Polski z odpowiedzialności z tytułu roszczeń majątkowych; 2. art. 2 ust. 1 Układu przez błędną subsumpcję stanu faktycznego pod normy przepisów Układu i w efekcie dokonanie błędnego ustalenia, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w powyższym artykule; 3. art. 1 ust. 1a oraz art. 2 ust. 1 Układu przez przyjęcie błędnego brzmienia Układu; 4. art. 27 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż podstawą orzekania był tekst Układu sporządzony w języku francuskim, podczas gdy językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski, 5. art. 2 ust. 1 Układu przez błędne przyjęcie, że jest w nim mowa o "obywatelstwie", podczas gdy jest w nim mowa o "holenderskich osobach fizycznych i prawnych" i w efekcie dokonanie błędnych ustaleń w sprawie; 6. art. 2 ustawy z 1968 r. przez wydanie wyroku uchylającego decyzję Ministra Finansów z powodu orzeczenia o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy powodem uchylenia decyzji organu powinny być dodatkowe przyczyny, które nie zostały wskazane przez Sąd I instancji; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wskazanych w skardze wątpliwości dotyczących przyjmowania przez organy daty podjęcia "działań polskich"; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 1 Układu; 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności przez brak oceny załączonej do akt sprawy tabeli określającej działania władz w odniesieniu do majątku L. G. , a także tłumaczenia Układu dokonanego przez tłumacza przysięgłego; 4. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym między innymi ustalenia prawidłowego brzmienia Układu. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna Ministra Finansów zasługiwała na uwzględnienie, natomiast skarga kasacyjna Miasta Stołecznego Warszawy podlegała oddaleniu jako niezasadna. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy wskazać, że sprawa niniejsza jest drugą, dotyczącą objęcia Układem nieruchomości L. G. Obydwie sprawy charakteryzuje niemal tożsamy stan faktyczny i prawny. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, podzielając stanowisko i motywy wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 904/19 posłuży się nimi wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej spawie. Przystępując do rozpoznania sformułowanych w skargach kasacyjnych zarzutów na wstępie zauważyć wypada, że dotyczą one licznych i zróżnicowanych kwestii, co podyktowane jest wielowątkowością sprawy i stopniem jej skomplikowania. Wymaga to usystematyzowania wywodu przez rozważenie zarzutów z pominięciem kolejności, w jakiej zostały one przywołane w skargach kasacyjnych, oraz tej wynikającej z charakteru prawnego przepisów, do których zarzuty te się odnoszą, uzasadniającej zbadanie najpierw zarzutów procesowych, a następnie materialnoprawnych. Bardziej przejrzyste będzie bowiem pogrupowanie ich wedle kryterium problemów prawnych, które są w nich podnoszone. W rozważaniach w niniejszej sprawie warto uwzględnić szerszy, międzynarodowy kontekst sprawy, który może być oceniany właściwie tylko poprzez pryzmat reguł wypracowanych na gruncie prawa międzynarodowego, pozwalających ustalić charakter prawny Układu i jego prawne znaczenie, tak w stosunkach międzypaństwowych, jak i w krajowych, wewnętrznych porządkach prawnych państw, które były jego stronami. Nie można zarazem tracić z pola widzenia realiów historycznych czasu, kiedy Układ był zawierany i wykonywany, ponieważ pozwala on zrozumieć zarówno przyczyny Układu, jak i cele, jakie zamierzano za jego sprawą osiągnąć. 1.Punktem wyjścia rozważań należało uczynić art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 lit. a Układu, który został objęty skargą kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy. Stosownie do art. 2 ust. 1 Układu: "W rozumieniu niniejszego układu za holenderskie mienie, prawa i interesy uważa się mienie, prawa i interesy, które zarówno w dniu wejścia w życie przepisów polskich, które dotknęły ich mienie, prawa i interesy, jak i w dniu podpisania niniejszego Układu, należały do holenderskich osób fizycznych lub prawnych." Przepis art. 1 lit. a Układu stanowi: "Rząd Polski zapłaci Rządowi Holenderskiemu ustaloną kwotę w wysokości 9.050.000 florenów holenderskich tytułem globalnego i zryczałtowanego odszkodowania za mienie, prawa i interesy holenderskie, dotknięte polskimi przepisami nacjonalizacyjnymi albo przepisami o charakterze podobnym, wydanymi lub wprowadzonymi przed podpisaniem niniejszego układu /zwanymi w dalszym ciągu "przepisami polskimi"/." Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, po pierwsze, że wątpliwości budzi przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ powinien brać pod uwagę datę wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w odniesieniu do gruntu oraz datę wydania orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej (orzeczenia dekretowego) jako datę, w której nastąpiło przejecie własności budynków na rzecz Skarbu Państwa (nacjonalizacja). W odniesieniu do tej kwestii strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na kazus przyznania odszkodowania L. G. przez Komisję holenderską za znacjonalizowaną nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], jako przykład przyjęcia przez Komisję innej daty niż data wydania orzeczenia dekretowego, która to data stała się miarodajna dla Komisji do oceny przesłanek wynikających z Układu. Komisja przyjęła mianowicie, jako datę nacjonalizacji tej nieruchomości, datę wpisu do księgi wieczystej ([...] września 1967 r.). Po drugie, wskazuje na błędną interpretację powyższych przepisów zakładającą przyjęcie jako wiążącej daty uzyskania obywatelstwa danego kraju, co zestawia z brzemieniem art. 3 Układu. Analiza pozostałej części uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącej się do tej problematyki, wskazuje jednak, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie podważa w ogóle fakt ustalania znaczenia określenia "holenderskie mienie, prawa i interesy" należące do holenderskich osób fizycznych, w oparciu o kryterium obywatelstwa dawnego właściciela tego mienia, optując za koniecznością przyjęcia jako kryterium "zamieszkiwania w Holandii na pobyt stały". Ponadto wskazuje na oparcie się przez Sąd I instancji na nieprawidłowym brzmieniu treści Układu. Odnosząc się wpierw do tej ostatniej kwestii, należy wskazać, że Sąd I instancji oparł się na tłumaczeniu Układu pochodzącym ze strony internetowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych (Internetowa Baza Traktatowa, traktaty.msz.gov.pl/umowa-1). Internetowa Baza Traktatowa MSZ (zwana dalej IBT) zawiera wykazy i teksty umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest lub była stroną, zarówno obowiązujących jak i wygasłych. IBT zawiera umowy międzynarodowe, którymi Rzeczpospolita Polska związała się od 1918 r. Baza ta pełni wprawdzie wyłącznie rolę informacyjną i pomocniczą, to jednak dopóki nie zostanie stwierdzony błąd w tłumaczeniu umowy międzynarodowej na język polski polegający na niezgodności tłumaczenia z umową międzynarodową w języku obcym, w którym umowę sporządzono, w procedurze właściwej dla ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 127 ze zm.), to nie ma powodu odstępować od korzystania z IBT. Dodać trzeba, że ustawa o umowach międzynarodowych ma zastosowanie do czynności podejmowanych w związku z umowami międzynarodowymi zawartymi przed dniem jej wejścia w życie. Ustawa nie nałożyła obowiązku ogłoszenia wszystkich umów międzynarodowych, którymi Polska związała się przed jej wejściem w życie (Opinia w sprawie trybu ogłaszania oświadczeń rządowych o utracie mocy obowiązującej umów międzynarodowych, którymi Polska związała się przez dniem wejścia w życie ustawy o umowach międzynarodowych z 2000 r., Przegląd Legislacyjny Nr 4(98)/2016, s. 131). Nie można więc zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji oparł się na nieprawidłowym brzmieniu Układu. Korzystanie ze strony internetowej MSZ jest utrwalona praktyką w odniesieniu do pozostałych układów indemnizacyjnych. Ponadto rację ma Sąd I instancji twierdząc, że tłumaczenie Układu przedłożone przez Miasto Stołeczne Warszawa, a sporządzone przez tłumacza przysięgłego, które Sąd dopuścił na rozprawie jako dowód w sprawie, w zasadniczy sposób nie różni się od tłumaczenia oficjalnego. Odniesienie się do pozostałych kwestii wymaga przypomnienia okoliczności, które są niesporne. Mianowicie, nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] , została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279). Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] lipca 1949 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił dawnemu właścicielowi przyznania własności i stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Budownictwa decyzją z [...] marca 1950 r., nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy. Wobec tego nie może mieć racji skarżące kasacyjnie Miasto co do dat, które były miarodajne dla oceny przesłanek wynikających z Układu. Jak wskazał zasadnie Sąd I instancji, datą przejęcia przedmiotowej nieruchomości była data wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (21 listopada 1945 r.) w odniesieniu do gruntu oraz data wydania orzeczenia dekretowego (1950 r.) w odniesieniu do budynków, a nie data dokonania wpisów w księdze wieczystej, które w tym przypadku nie mają charakteru konstytutywnego. Trafnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że te wskazane wyżej daty są istotne w świetle przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. stanowiącej materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, natomiast ustalenia Komisji holenderskiej co do nieruchomości przy ul [...] w tej kwestii muszą pozostać bez znaczenia w niniejszej sprawie. Zgodzić się trzeba też z Sądem I instancji, że biorąc pod uwagę cel Układu nie może być wątpliwości, że określenia "holenderskie osoby fizyczne", czy "mienie, prawa i interesy holenderskie" dotyczą obywateli Holandii, pomimo tego, że przedmiotowy układ nie posługuje się pojęciem obywatelstwa. Zasadnie też wskazuje Sąd I instancji, że przepis art. 3 Układu, w którego treści znalazło się określenie "osób mających miejsce zamieszkania w Królestwie Holandii", odnosi się do sposobu zapłaty przez Rząd Polski kwoty, do której uiszczenia się zobowiązał. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że rację ma Sąd I instancji wskazując, że dla objęcia przedmiotowym Układem istotne jest jedynie czy nieruchomość przed wejściem w życie Układu została znacjonalizowana, a także czy w dacie wejścia w życie przepisów nacjonalizacyjnych, jej właściciele legitymowali się obywatelstwem holenderskim i takie też obywatelstwo posiadali (względnie ich następcy prawni) w dacie zawarcia układu. Wówczas bowiem tylko można kwalifikować ich roszczenia związane z nacjonalizacją jako "roszczenia holenderskie", a jedynie takie objęte były układem indemnizacyjnym, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 Układu. Analogicznie wypowiada się w tej kwestii doktryna wskazując, że układy indemnizacyjne ustanawiały ogólne ramy prawne dla określenia zakresu objętych nim roszczeń, za które należało się odszkodowanie: stwierdzały, że chodzi o roszczenia obywateli i osób prawnych państw-stron układów (w myśl zasady ciągłości obywatelstwa osoba poszkodowana musiała je posiadać w dniu wejścia wżycie stosownych polskich przepisów prawnych oraz w dniu zawarcia układu); posiadanie lub nie paralelnie obywatelstwa polskiego nie odgrywało żadnej roli. Jeśli chodzi natomiast o skonkretyzowanie roszczeń, układy odsyłały do stosowanego prawa polskiego, na mocy którego dokonano nacjonalizacji lub wywłaszczenia, wydanego również przed ich zawarciem (opinia prawna prof. zw. dr hab. Jana Barcza z 25 listopada 2011 r. w sprawie realizacji między układami indemnizacyjnymi zawartymi przez Polskę z dwunastoma państwami zachodnimi a dekretem z dnia 26 października 1945 r., s. 2). Jest to tzw. zasada ciągłości obywatelstwa, która stanowi niezbędną przesłankę wystąpienia przez państwo, którego obywatelem jest osoba poszkodowana, w jej imieniu, o odszkodowanie w stosunku do państwa, które w wyniku działań nacjonalizacyjnych spowodowało szkodę. Państwo występujące w imieniu interesów własnego obywatela działa w ramach tzw. ochrony dyplomatycznej (J. Barcz, Układy indemnizacyjne zawarte po II wojnie światowej przez Polskę z dwunastoma państwami zachodnimi. Podstawowe zagadnienia interpretacyjne (w) Księga Jubileuszowa prof. Zdzisława Galickiego, Warszawa 2013, s. 35). Kolejno należy wskazać, że art. 4 ust. 1 Układu przewidywał, że całkowite uregulowanie przez Rząd Polski globalnego i ryczałtowego odszkodowania, o którym mowa w art. 1, zwolni Państwo Polskie, jak również wszystkie osoby fizyczne i prawne od odpowiedzialności za całość roszczeń holenderskich. Podział odszkodowania pomiędzy holenderskie osoby zainteresowane należał wyłącznie do kompetencji Rządu Holenderskiego, za który wziął on całkowitą odpowiedzialność. (art. 6 Układu). Z przywołanych postanowień układu wynika zatem, że założony przez umawiające się strony skutek w postaci zwolnienia z jakiejkolwiek odpowiedzialności Rządu Polskiego z tytułu roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją mienia obywateli holenderskich, uzależniony został od przekazania Rządowi Holenderskiemu przewidzianej w nim globalnej i ryczałtowej kwoty. Stąd dla jego wywarcia nie ma znaczenia w jaki sposób strona holenderska tę kwotę rozdysponowała, a także czy w ogóle zainteresowane osoby, które w następstwie nacjonalizacji utraciły własność, faktycznie wystąpiły w oparciu o jego unormowania ze stosownym roszczeniem, czy też nie. Chybione jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Miasta, które z powyższych regulacji wywodzi ustalenie o objęciu całego majątku L. G. niezależnie od tego, czy należał on do niego jako obywatela polskiego, a dopiero później obywatela holenderskiego, Układem indemnizacyjnym i co za tym idzie – o obowiązku wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej przejście majątku na rzecz Skarbu Państwa, które według art. 2 ustawy z 1968 r. może stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z 1968 r., wskazać trzeba, że zarzut ten został sformułowany niezbyt precyzyjnie, ponieważ autor skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy nie określił formy jego naruszenia, a mianowicie czy naruszenie prawa nastąpiło przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia art. 2 ustawy z 1968 r. został podniesiony także przez Ministra Finansów. Autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie tego przepisu z art. 1 tej ustawy, wskazując jako formę naruszenia tych przepisów na ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Minister Finansów miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji merytorycznej, mimo bezspornych ustaleń o braku przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, to jest stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa. Odnosząc się do tych zarzutów, wskazać trzeba, że nie można podzielić stanowiska co do tego, że z brzmienia przepisu art. 2 ustawy z 1968 r. wynika wyłącznie możliwość wydania decyzji administracyjnej pozytywnej stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo decyzji umarzającej postępowanie. Tym samym nie można podzielić stanowiska, że w razie braku przepisu ustawy upoważniającego organ administracyjny do wydania decyzji odmownej, nie jest możliwe zastosowanie jakiejkolwiek normy prawa materialnego, która faktycznie konstytuuje sprawę administracyjną, a którą to tezę organ wsparł powołanym w skardze kasacyjnie opracowaniu T. Kiełkowskiego, "Podstawa prawna odmowne decyzji administracyjnej", "Przegląd Prawa Publicznego" 2013, nr 1, s. 67-68. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., który to przepis wskazany został jako podstawa prawna decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2017 r., postępowanie administracyjne umarza się, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Rozważając przedmiotową kwestię, nie można tracić z pola widzenia celu postępowania administracyjnego. Celem postępowania administracyjnego jest zaś załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzającej do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako "środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 476). Rozstrzygnięcie co do istoty stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może mieć postać zarówno decyzji pozytywnej, jak i negatywnej, które można wyróżnić przy użyciu kryterium uwzględnienia żądania strony. W pierwszym wypadku decyzja spełnia żądania strony zawarte w podaniu, natomiast w drugim nie (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Opublikowano: LEX 2010). W ocenie Sądu sprawę niniejsza rozpoznającego zarówno decyzja pozytywna, jak i negatywna ma charakter rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, mimo że decyzja negatywna stanowi wyraz odmowy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony postępowania. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że decyzja odmowna może być wydana tylko wtedy, gdy została wyraźnie przewidziana przepisami prawa, a przepis art. 2 ustawy z 1968 r. takiej możliwości nie przewiduje. Należy natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że o bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby nie było podmiotu lub przedmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję. Taka sytuacja w niniejszej sprawie zaś nie zaistniała. Nie można jednak podzielić oceny Sądu Wojewódzkiego, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo wadliwego sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny legalności kwestionowanej decyzji w zakresie żądania objętego wnioskiem Prezydenta m. st. Warszawy i stanowiska Prokuratora, a także w granicach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest prawidłowa, jak wskazano to powyżej. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (naruszenie prawa procesowego - art. 105 § 1 k.p.a.) mogłoby mieć znaczenie wówczas, gdy po wycofaniu decyzji z obrotu prawnego, mogłoby to doprowadzić do innego (korzystnego dla skarżącego) wyniku sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji takiego związku nie wykazał. W rezultacie, należało przyjąć, że zasadnie Minister Finansów zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zgłoszone przez skarżące kasacyjnie Miasto Stołeczne Warszawa, tj. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Dostrzeżone zaś niedostatki uzasadnienia kwestionowanego wyroku nie spowodowały, że wyrok ten wymykał się spod kontroli instancyjnej jako zawierający niejasne i niespójne uzasadnienie. Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Żadna z wymienionych okoliczności w sprawie nie wystąpiła, zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna Ministra Finansów jest częściowo zasadna - na mocy art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a..– uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi Miasta Stołecznego Warszawy i Prokuratora (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).