I OSK 18/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2769/19 w sprawie ze skargi A.O. i K.O. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 10 października 2019 r. nr DLI-VII.4615.74.2019.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1) zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo; 2) zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia w związku z przedstawionym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1919/21, zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2769/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.O. i K.O. ("skarżący") na decyzje Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z 10 października 2019 r. nr DLI-VII.4615.74.2019.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 17 grudnia 2018 r. nr 485/O/2018, a także rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2901 ze zm. – dalej: "rozporządzenie z 2004 r.") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej: "u.g.n") w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów i wskazano, że w ocenie skarżącego kasacyjnie, za prawidłowe należało uznać porównanie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym do nieruchomości drogowych, bowiem jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowanie cel wywłaszczenia (realizacja inwestycji drogowej) zwiększył wartość nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że przepis § 36 rozporządzenia z 2004 r. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości, a zastosowanie wyrażonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, sprowadza się w przedmiotowej sprawie do zastosowania zasady korzyści wynikającej z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., która polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (proporcjonalnie do działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości o nie więcej niż 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). W ocenie skarżącego kasacyjnie interpretacja § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. przez pryzmat zasady korzyści wskazuje, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości przejętych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości przejętej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.O. i K.O. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Podstawa do zawieszenia wskazana w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie. Składowi orzekającemu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 października 2025 r. sygn. akt I OSK 1919/21 na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy ustalenie wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 311), która na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję drogową, a taki cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, powinno nastąpić: a) wyłącznie na zasadach określonych w § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) – przed zmianą stanu prawnego w § 36 ust. 3 pkt 1 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), traktując ten przepis jako lex specialis i stosując wynikające z niego ograniczenie powiększenia wartości do 50%, czy też b) z zastosowaniem ogólnej zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), traktując wymieniony wyżej przepis § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia – przed zmianą stanu prawnego § 36 ust. 3 pkt 1 uchylonego rozporządzenia, jedynie jako instrument wykonawczy służący do określenia wartości nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania, co w konsekwencji pozwala na ustalenie tej wartości w pełnej wysokości rynkowej, bez stosowania ograniczenia do 50%?"; W zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji z 10 października 2019 r. Minister zajął stanowisko, że w sprawie będzie miała zastosowanie tzw. zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. – zgodnie, z którą jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Organ podkreślił również, że według biegłej analiza rynku lokalnego i regionalnego wykazała, iż ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wydzielane z terenów rolnych są wyższe od cen nieruchomości rolnych z których są wydzielane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił tego stanowiska i stwierdził, że w niniejszej sprawie zasada korzyści nie będzie miała zastosowania, a przedmiotowa nieruchomość powinna zostać wyceniona na podstawie zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą materii objętej przedstawionym do rozstrzygnięcia zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia w związku z przedstawionym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1919/21, zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości.