I OSK 1803/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 697/15 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. sygn. II SA/Wa 697/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 i ust. 4 ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Starosta Powiatu P. orzekł o utracie przez M. C. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] października 2016 r., a to z uwagi na podjęcie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał rozstrzygnięcie I instancji w mocy. Ustalono, że M. C. zarejestrował się w Urzędzie Pracy w dniu [...] września 2015 r. i na mocy decyzji Starosty uzyskał status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] września 2014 r. na okres nieprzekraczający 180 dni. Pouczono go wówczas o warunkach zachowania statusu bezrobotnego, w tym o obowiązku zawiadomienia Urzędu Pracy o podjęciu zatrudnienia. W dniu [...] stycznia 2015 r. bezrobotny zgłosił się do Urzędu Pracy i złożył oświadczenie, że od [...] stycznia 2015 r. podejmuje pracę w firmie K. Przedłożył też umowę o dzieło zawartą [...] października 2014 r. pomiędzy nim a M. Sp. z o.o. w K. oraz rachunek z dnia [...] października 2014 r. za wykonanie dzieła. Mając to na względzie stwierdzono, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...), starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Osobą bezrobotną nie może być bowiem osoba zatrudniona lub wykonująca inną pracę zarobkową. Bezrobotny nie wywiązał się z obowiązku zawiadomienia Urzędu Pracy, czym naruszył dyspozycję art. 74 powołanej ustawy. O podjętym zatrudnieniu - wykonywaniu pracy zarobkowej w ramach umowy o dzieło w okresie od [...] do [...] października 2014 r., powiadomił Urząd dopiero [...] stycznia 2015 r. W skardze wniesionej do WSA w Warszawie M. C. zarzucił, ż organy nie dość dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i wadliwie go oceniły. Organ I instancji nie wyjaśnił, z jakich dokumentów wynikało, że podjął zatrudnienie. Naruszono zasadę dwuinstancyjności poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji wydanej z naruszeniem przepisów regulujących czynny udział strony w postępowaniu, oparcia jej na niekompletnym materiale dowodowym, który dodatkowo nie został mu ujawniony przed wydaniem decyzji, czym naruszono art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwanego: "K.p.a."). Decyzja I instancji nie posiadała także uzasadnienia wymaganego przepisami, a o stanie faktycznym i motywach rozstrzygnięcia dowiedział się dopiero z uzasadnienia decyzji organu o odwoławczego. Organ odwoławczy winien zatem zastosować art. 138 § 2, a nie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę WSA w Warszawie uznał, że kontrolowane decyzje są zgodne z prawem. Z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...) wynika bowiem, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których nowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Jedną z istotnych przesłanek posiadania (nabycia lub zachowania) statusu osoby bezrobotnej jest niepozostawanie w zatrudnieniu oraz niewykonywanie innej pracy zarobkowej. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy o promocji zatrudnienia (...), "zatrudnienie" oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą, a wedle punktu 11 "inna praca zarobkowa" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Z przepisów tych wynika, że podjęcie przez bezrobotnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej skutkuje z mocy prawa utratą statusu osoby bezrobotnej, a organ zatrudnienia jest zobowiązany do wydania z urzędu decyzji w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego. W myśl zaś art. 74 ustawy o promocji zatrudnienia (...), bezrobotny jest zobowiązany zawiadomić w ciągi 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku. W ocenie Sądu w okolicznościach niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Bezspornie skarżący w ramach umowy o dzieło nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zawartej z M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na okres od [...] do [...] października 2014 r. wykonywał inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia (...), co potwierdza też również rachunek nr [...] z dnia [...] października 2014 r. za wykonaną pracę. O obowiązkach osoby bezrobotnej był zaś prawidłowo pouczony. Wobec niewywiązania się z obowiązku powiadomienia Starosty o podjęciu pracy zarobkowej organ ten miał podstawy do wydania decyzji o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Wprawdzie decyzja ta zawiera lakoniczne uzasadnienie, niespełniające wymogu art. 107 § 3 K.p.a., jednak Wojewoda konwalidował to uchybienie. Dlatego nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało zaś wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. C., zaskarżając go w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo braku dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie przez nie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji wydanie decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r. z naruszeniem swobodnej oceny dowodów w kontekście tego, czy skarżący został prawidłowo pouczony o obowiązkach bezrobotnego związanych z podjęciem zatrudnienia i konsekwencjach niedopełnienia ich, a w szczególności przesłankach utraty statusu bezrobotnego w związku z treścią pkt II. 1 Informacji dla osoby zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy o przysługujących jej prawach i obowiązkach wynikających z ustawy oraz formach pomocy określonych w ustawie, przekazanej mu w dniu [...].09.2014 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia (...) poprzez nieuwzględnienie skargi mimo braku wywiązania się przez organy z obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a w szczególności o przysługujących mu prawach i obowiązkach jako osobie bezrobotnej w zakresie przesłanek utraty statusu osoby bezrobotnej w związku z treścią pkt ll.1 ww. informacji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem zasady budowania zaufania do władzy publicznej, a to na skutek orzeczenia wobec skarżącego o utracie statusu osoby bezrobotnej pomimo, że wbrew szczególnemu obowiązkowi spoczywającemu na organach nie został on pouczony i poinformowany o przysługujących mu prawach i obowiązkach jako osobie bezrobotnej w zakresie przesłanek utraty statusu osoby bezrobotnej w związku z treścią pkt II.1 ww. informacji, co oznacza, że został w sposób niedopuszczalny obciążony konsekwencjami zaniechania organów władzy publicznej; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo braku prawidłowego uzasadnienia decyzji oraz niewyjaśnienia w sposób należyty przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy w sytuacji, gdy rzetelne rozpatrzenie sprawy powinno uwzględniać okoliczności związane z treścią pkt II.1 ww. Informacji, a także faktyczny brak uzasadnienia decyzji I instancji, jak również wydanie tej decyzji z oczywistym naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem prawa - art. 10 § 1 K.p.a. na skutek niezawiadomienia Skarżącego o dowodach zebranych w sprawie i możliwości wypowiedzenia się na ich temat i zgłoszenia ewentualnych żądań przed wydaniem decyzji I instancji dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (tj. strona skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym) w sytuacji, gdy przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. obliguje Sąd administracyjny do uchylenia decyzji w każdym wypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i nie uzależnia potrzeby uwzględnienia skargi od wpływu stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy ( a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.); 6. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie wykonania przez organ I instancji obowiązku pouczenia skarżącego o przysługujących mu prawach i obowiązkach jako osobie bezrobotnej w zakresie przesłanek utraty statusu osoby bezrobotnej w związku z treścią pkt II.1 ww. informacji, a w szczególność brak stanowiska Sądu, czy przy uwzględnieniu treści pkt II.1 ww. informacji można było wymagać od Skarżącego, że należycie rozpozna i zinterpretuje on przesłanki utraty statusu osoby bezrobotnej. Mając na względzie powyższe wniesiono o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznanie skargi poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego Skarżący podkreślił, że ani organy ani Sąd I instancji, nie odniosły się do treści informacji przekazanej skarżącemu podczas rejestrowania się w urzędzie pracy. Tymczasem informacje te mają nie wyjaśniać dostatecznie przyczyn utraty statusu osoby bezrobotnej. Udzielenie zaś wadliwego uzasadnienia powinno skutkować bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego i koniecznością jego umorzenia. Skarżący został jednak w sposób niedopuszczalny obciążony konsekwencjami zaniechania organów władzy publicznej, a Sąd wojewódzki zignorował znaczenie dla zachowania przez organy orzekające w sprawie zasady budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) w sytuacji faktycznego braku uzasadnienia prawnego i faktycznego w decyzji I instancji. Wobec braku uzasadnienia decyzja ta nie poddawała się kontroli. Poprzez naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. pozbawiono go zaś prawa pisemnego wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosku dowodowego o przesłuchanie strony na okoliczność zastosowania udzielonego mu pouczenia o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej. Wobec tego, że pierwszą czynnością procesową, o której był poinformowany, było wydanie decyzji przez Starostę, a zatem decyzja ta została wydana w warunkach, w których bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. To zaś stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, która powinna skutkować uchyleniem decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., bez względu na to, jaki wpływ uchybienie to miało na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie uważa, że uzasadnienie sądu wojewódzkiego nie spełnia wymagań art. 141 § 4 K.p.a., ponieważ nie pozwala na prześledzenie toku myślenia Sądu, jako że nie odniósł się on do treści informacji, jakich udzielono mu podczas rejestracji w urzędzie pracy. Jak natomiast podkreśla się w orzecznictwie, przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie każdego naruszenia, zawartego w 6 punktach zostało przedstawione bardzo wnikliwie, co świadczy o zaangażowaniu pełnomocnika ustanowionego w ramach pomocy prawnej w tej sprawie, jednak sam zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł spowodować zwalczenia utraty statusu bezrobotnego. Przypomnieć należy, że naruszenie przepisów postępowania ze względu na treść art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej jeżeli uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej powinno przy tym wynikać, jaki wpływ na wynik sprawy ma wskazywane w niej uchybienie, w tym znaczeniu, że mogło ono doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. W okolicznościach sprawy, które były uwzględnione i ocenione przez Sąd I instancji, a niezakwestionowane w skardze kasacyjnej jest fakt, że skarżący kasacyjnie podjął inną pracę zarobkową w okresie, gdy był zarejestrowany, jako bezrobotny i z tego tytułu pobierał zasiłek. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] stycznia 2015 r. skarżący kasacyjnie zgłosił się do PUP i złożył oświadczenie, że od [...] stycznia 2015 r. podejmuje pracę w firmie K. w P. i dodatkowo przedłożył umowę o dzieło zawartą w dniu [...] października 2014 r. pomiędzy nim a firmą M. Sp. z o.o. w K. i rachunek z dnia [...] października 2014 r. Dodać też należy, że w dniu rejestracji skarżący kasacyjnie podpisał kartę rejestracji, która zawierała pouczenie o skutkach podjęcia zatrudnienia przez osobę zarejestrowaną jako bezrobotną (pkt III.8 karty informacyjnej). Z powyższego wynika, że to sam skarżący kasacyjnie poinformował organ o zatrudnieniu w okresie, gdy był zarejestrowany jako bezrobotny, zatem nie istniała potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż żadne inne czynności procesowe nie były przez organ podejmowane, ani też nie została przeprowadzona błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez Sąd I instancji, która wyczerpywałaby przesłanki niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W zarzutach skargi kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, dlatego też Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący kasacyjnie utracił status osoby bezrobotnej. W realiach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka wznowieniowa, która obligowałaby Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 pkt 2 P.p.s.a. uzasadniany brakiem udzielenia należytej informacji o przesłankach utraty statusu osoby bezrobotnej, bo te były zawarte w pkt III.8 karty informacyjnej, podpisanej przez skarżącego kasacyjnie. Przypomnieć trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok NSA z 11.05.2017 r. sygn. akt II OSK 2271/15 dostępny na str. cbosa). Niezasadny był także zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te zawiera zaskarżony wyrok, a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu ww. przepisu. Na marginesie zauważyć należy, że art. 141 § 4 nie ma punktu "2", lecz jest zbudowany dwóch zdań. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art.184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono jako niezasadną. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.