I OSK 1856/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 1044/16 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Go 1044/16, oddalił skargę B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] sierpnia 2016 r. o cofnięciu B. B. uprawnień do kierowania pojazdami kat. A, B, do czasu wykazania się brakiem przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Podstawę cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 627; dalej jako: "ustawa"). W myśl tego przepisu starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Z przytoczonego przepisu wynika obowiązek starosty wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Przy tym, decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzje wydawane w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma bowiem nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje, a organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, nie mają prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego, zarówno pod względem jego treści, jak i procedury, w której zapadło. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego, jak również zakres badań lekarskich oraz jednostki uprawnione do przeprowadzania badań określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r. poz. 949). Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Jak stanowi natomiast § 11 pkt 2 rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy, w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy są tylko konkretnie oznaczone i wymienione w tym przepisie jednostki orzecznicze o wyższym poziomie referencyjnym, w tym – Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej. W rozpatrywanej sprawie orzeczeniem lekarskim nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. stwierdził u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1+E, C, C + E, D1, D1+E, D, D+E oraz pozwolenia do kierowania pojazdami. Orzeczenie to stało się ostateczne, ponieważ skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania. Wobec jednoznacznej treści orzeczenia lekarskiego, po myśli art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie pozostają w kolizji przepisami prawa procesowego oraz przepisami prawa materialnego. Argumentacja skargi zmierza do podważenia zasadności skierowania skarżącego na badania lekarskie, a zatem kwestionuje legalność postępowania poprzedzającego wszczęcie postępowania w tej sprawie. Podnoszenie zarzutów tej treści na obecnym etapie postępowania należy uznać za spóźnione. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że skarżący nie kwestionował decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] maja 2016 r. o skierowaniu go na badania lekarskie, jak również nie odwoływał się od orzeczenia lekarskiego z [...] czerwca 2016 r., wydanego w wykonaniu w.w. decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. B., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego z [...] października 2016 r. oraz uprzednio wydanej decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] sierpnia 2016 r. i orzeczenie, że nie podlega ona wykonaniu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnianie sprawy w sposób wszechstronny – nie podejmujący wszelkich czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, 2. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niedopuszczenie oraz nierozważenie innych środków dowodowych niż dokument urzędowy, co stoi w sprzeczności z zasadą równej mocy środków dowodowych i zasadą swobodnej oceny dowodów, 3. art. 76 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niedopuszczenie do rozważań nad sprawą dokumentów innych niż dokument urzędowy, 4. art. 77 k.p.a. przez jego niezastosowanie wobec nierozpatrzenia i niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwej decyzji, 5. art. 134 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i nierozważenie okoliczności nie podjętych w skardze, tak, aby uczynić zadość zasadom sprawiedliwości oraz słusznemu interesowi obywatela, 6. art. 145 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i nieuchylenie orzeczenia wobec jego wadliwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obligatoryjny charakter art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy nie budzi co do zasady wątpliwości, o tyle już sposób w jaki organ zastosował powyższy takowe nasuwa. Nabywanie rozmaitych uprawnień przez obywateli służy realizacji ich prawa do wolności, zagwarantowanego konstytucyjnie. Wszak to od autonomicznej decyzji obywatela zależy czy i jak będzie korzystał ze swoich uprawnień. Istotnie, nieodłącznym elementem ich posiadania są odpowiednie kwalifikacje, zdanie egzaminu, czy predyspozycje. Stanowi to niewątpliwe pewien rodzaj ograniczenia sfery wolności człowieka, uzasadniony jednakże słusznym interesem publicznym. Niemniej jednak, ingerencja w nabyte już uprawnienia i orzeczenie o cofnięciu już posiadanych stanowi wejście w sferę wolności jednostki. Powyższe jest jednak możliwe, aczkolwiek działanie takie musi cechować ponadprzeciętna refleksyjność, wnikliwość oraz obiektywizm w rozważaniu zasadności takiego rozstrzygnięcia. Na gruncie niniejszej sprawy doszło do takiej ingerencji w sferę praw i wolności obywatelskich. Pojawiają się jednakże wątpliwości co do tego, czy organy administracji publicznej zadziałały stricte w granicach i na podstawie prawa. Sąd I instancji wskazał bowiem, że rozstrzygnięcie musiało zapaść w takim kształcie, ponieważ cytowany przepis nie pozostawia sądowi ani organowi uznaniowości, lecz nakazuje konkretne rozstrzygnięcie. "Konkretne rozstrzygnięcie" wynika z orzeczenia lekarskiego, które nosi przymiot dokumentu urzędowego. Wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów oraz art. 76 § 3 k.p.a. nie rozważono innych dokumentów niż jedno orzeczenie lekarskie, stanowiące podstawę skarżonej decyzji. Wobec zaistnienia wątpliwości zarówno organ, jak i Sąd winien wszechstronnie rozpatrzeć materiał dowodowy i orzec w taki sposób, aby wyjaśnić dostatecznie zasadność przesłanek będących podstawą rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Oparcie decyzji na jednym tylko oświadczeniu lekarskim budzi uzasadnione wątpliwości co do poprawności samego orzeczenia. Powyższe uchybienia doprowadziły do błędnych ustaleń faktycznych a zatem do zarówno błędnych decyzji oraz wyroku WSA. Uchybienia Sądu i organów administracji obu instancji polegały na błędnym niezastosowaniu art. 75 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego polegającego na przedłożeniu zaświadczeń od lekarza rodzinnego i okulisty. Dowodem może być również dokument prywatny. Dokumentem jest akt pisemny stanowiący uzewnętrznienie określonych informacji. Moc dowodowa dokumentu urzędowego jakim jest niewątpliwie orzeczenie lekarza medycyny pracy z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. nie jest bezwzględna, gdyż art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu w celu obalenia domniemania zgodności z prawdą oświadczenia zawartego w dokumencie. Nie ma zatem racji ani organ I, II instancji ani WSA, że organy są związane treścią dokumentu urzędowego. Dopuszczalne jest przecież przeprowadzenie dowodu przeciwko domniemaniu prawdziwości dokumentu urzędowego. Organy obu instancji jak i WSA winny zatem wziąć pod uwagę, że B. B. przedłożył dokumentację prywatną lekarską i ocenić ich moc dowodową. Tym samym WSA naruszył przepisy wskazane w petitum skargi. Przyznanie dokumentowi urzędowemu zwiększonej mocy dowodowej nie stanowi wyjątku od zasady równej mocy środków dowodowych i nie oznacza pierwszeństwa tego środka dowodowego przed innymi. Nie ma zatem racji ani WSA ani organy administracji obu instancji, że organ jest związany stricte orzeczeniem lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. Orzeczenie lekarskie wydawane w tym szczególnym trybie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. Oznacza to, że orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Domniemanie to zatem może być obalone zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. przez inne środki dowodowe, które niewątpliwie strona wniosła a organy obu instancji oraz Sąd nie wypowiedziały się odnośnie ich mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie są trafne. Zarzuty naruszeń przepisów postępowania administracyjnego nie są trafne, a Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszono prawa. Podstawą wskazaną w decyzji cofającej uprawnienia był art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, który organowi nakazuje wydanie takiego aktu w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Nie mogły zatem dla rozstrzygnięcia mieć znaczenia inne orzeczenia niż te, które wskazuje przepis. Tym samym, pozytywne dla skarżącego wyniki badań, tj. opinia lekarza rodzinnego, który stwierdził brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami, jak również lekarza okulisty, który nie stwierdził takich przeciwwskazań, w tej sprawie nie mogą być przeciwdowodem przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] czerwca 2016 r., ponieważ pochodzą od nieuprawnionych podmiotów. Ponadto, w tej sprawie, co już było przedmiotem oceny Sądu I instancji, organ administracji orzekający w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kat. A, B, do czasu wykazania się brakiem przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, nie miał żadnych podstaw prawnych do oceny dokumentacji medycznej lub tym bardziej wyników badań, w oparciu o które wydano orzeczenie lekarskie. Powyższe czynności nie tylko przekraczałyby kompetencje organu, lecz wręcz byłoby to niemożliwe, gdyż organ nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Co więcej, jak już trafnie podniósł Sąd I instancji, w niniejszej sprawie, skarżący nie odwoływał się ani od orzeczenia lekarskiego z [...] czerwca 2016 r. wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. ani od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] maja 2016 r. o skierowaniu go na badania lekarskie, zatem podnoszenie przez niego zarzutów dotyczących zasadności skierowania go na badania lekarskie oraz kwestionowanie legalności postępowania poprzedzającego wszczęcie postępowania w danej sprawie jest na obecnym etapie postępowania spóźnione i nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, organy te są nimi związane i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Organ jest związany ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania pojazdami mechanicznymi (por. wyrok NSA z 10 października 2013 r., I OSK 952/12). Podkreślić należy, że związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela oceną prawną Sądu I instancji, że ani Prezydent Miasta G., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. nie uchybiły obowiązującym przepisom, ponieważ w toku postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami są one związane treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (nie mogą kwestionować okoliczności objętych treścią takiego orzeczenia) i zobowiązane są do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – orzeczenie lekarskie zostało wydane przez uprawnionego lekarza (organ) i jest ostateczne. W tym miejscu należy raz jeszcze podnieść, że szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego, jak również zakres badań lekarskich oraz jednostki uprawnione do przeprowadzania badań określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców i zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Tym samym, treść orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z [...] czerwca 2016 r. nie mogła być skutecznie zakwestionowana przez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego, ponieważ przedstawiona przez niego dokumentacja lekarska pochodząca od lekarza rodzinnego i lekarza okulisty nie była wystawiona przez uprawnionego lekarza, spełniającego wymagania określone w art. 77 ust. 1 ustawy i wpisanego do ewidencji uprawnionych lekarzy, prowadzonej przez marszałka województwa i co istotne powyższe orzeczenie z [...] czerwca 2016 r. stało się ostateczne, albowiem nie zostało przez skarżącego zakwestionowane. W konsekwencji zatem wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej należało uznać za bezzasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.