I OSK 1869/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1157/17 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1157/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości – oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. B. i B. B., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0043 ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach nabytej (wywłaszczonej) parceli katastralnej l. kat. [...] gm. kat. [...], na rzecz wnioskodawców. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające wykazało, że wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości nabytej umową sprzedaży z [...] września 1968 r. Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem na cele budowy budynku biurowego dla [...] Oddziału Biura Projektów Służby Zdrowia, zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji szczegółowej z [...] lutego 1968 r. znak: [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. [...], zaś z wnioskiem o jej zwrot wystąpiły uprawnione osoby – spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli. W oparciu o załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze wywłaszczonego terenu organ ustalił, że potwierdzają one zeznania świadka wskazujące, że na przedmiotowej nieruchomości w latach 70 – tych ubiegłego wieku powstał budynek biurowy [...] Oddziału Biura Projektów Służby Zdrowia, który częściowo znajduje się na działce nr [...]. Ponadto budynek biurowy wraz z urządzeniami towarzyszącymi wybudowany został ze środków Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej. W podsumowaniu Starosta stwierdził, że na przedmiotowym terenie, w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zrealizowano cel wywłaszczenia, określony jako budowa budynku biurowego dla [...] Oddziału Biura Projektów Służby Zdrowia. W tej sytuacji wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach nabytej (wywłaszczonej) na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] gm. kat. [...], nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia i dlatego orzeczono o odmowie jej zwrotu. Odwołanie od powołanej wyżej decyzji Starosty [...] złożył A. B., zarzucając jej błędne ustalenia dotyczące stanu faktyczno-prawnego, wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie o zwrocie wnioskowanej nieruchomości. W wyniku rozpoznania złożonego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zastosowania powołanej regulacji jest ustalenie w pierwszej kolejności, iż wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w ścisłym rozumieniu, tj. przejętej na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, bądź w jednym z trybów wskazanych w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz że wniosek o zwrot został złożony przez uprawnioną osobę – poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z kolei w myśl art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (art. 136-142) tej ustawy stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11. poz. 79). W chwili wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność E. B. i Z. B. po połowie, których spadkobiercami są A. B. i B. B., co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy stosowne dokumenty. W oparciu o dokumentację geodezyjno- kartograficzną organ ustalił, że parcela l. kat. [...] o pow. 0,0354 ha podzieliła się na parcele: I. kat. [...] o pow. 0,0306 ha i l. kat. [...] o pow. 0,0048 ha (operat ewidencji gruntów nr [...] z [...] lipca 1969 r.). Następnie parcela l. kat. [...] została odłączona do księgi wieczystej nr [...], w której uwidoczniono budynek biurowy dla [...] Oddziału Biura Projektów Służby Zdrowia. Parcela l. kat. [...] wraz z innymi utworzyła działkę nr [...] o pow. 0.0962 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] (równoważnik nr ks. rob. [...]). Z kolei na podstawie wykazu zmian gruntowych (równoważnik) nr [...] parcela l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] (ul. [...]), która zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 0,1055 ha (wykaz zmian – modernizacja ewidencji gruntów i budynków [...]). W związku z regulacją stanu prawnego dokonano podziału działki nr [...] o pow. 0,1055 ha na działki nr [...] o pow. 0,0043 ha i nr [...] o pow. 0,1012 ha. Wojewoda podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] o pow. 0,0043 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], która zgodnie z wykazem synchronizacyjnym - równoważnikiem sporządzonym [...] grudnia 2012 r., nr ks. rob. [...], przez geodetę uprawnionego, odpowiada parceli l. kat. [...] gm. kat. [...]. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji zwrócił uwagę, że część działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] jest zajęta pod pas drogowy ul. [...] (chodnik). Obecnie ul. [...] stanowi drogę gminną na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1988 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zdaniem organu, powyższa okoliczność stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Dokonując oceny zbędności pozostałej części przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, Wojewoda powołał się na treść decyzji nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] o lokalizacji szczegółowej z [...] lutego 1968 r. znak: [...] wraz z załącznikiem graficznym. W oparciu o załącznik ustalił, że pod realizację ww. inwestycji niezbędna była cała parcela l. kat. [...]. W tej sytuacji wbrew twierdzeniom odwołania, na podstawie tego tylko dokumentu nie sposób przyjąć, iż którakolwiek cześć dawnej parceli l. kat. [...]– w tym objęta niniejszym postępowaniem parcela l. kat. [...]– była zbędna na ww. cel wywłaszczenia. Z kolei opierając się o plan sytuacyjno-wysokościowy z sierpnia 1968 r., przedstawiający projekt zagospodarowania terenu na potrzeby inwestycji określonej jako "[...], na który naniesiono projektowany budynek biurowy, organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja miała polegać na budowie budynku wraz z infrastrukturą, posiadającego cztery wejścia – w tym jedno od ulicy [...]. Pomiędzy budynkiem, a ul. [...], miała powstać infrastruktura wodnokanalizacyjna (z przyłączem do budynku), elektryczna i kable teletechniczne, zaś na powierzchni gruntu - fragmenty trawników, chodnik i ww. wejście do budynku oraz plac przylegający do ul. [...] (od strony skrzyżowania z ul. [...]). Analiza tego opracowania pozwala na stwierdzenie, iż dawna parcela I. kat. [...] była położona na obszarze przeznaczonym pod ww. infrastrukturę, tj. część chodnika, fragmenty trawników oraz wejście do projektowanego budynku wraz ze schodami, zaś pod powierzchnią przebiegać miała infrastruktura techniczna. Powyższe elementy należy uznać za niezbędne dla funkcjonowania budynku (wejście wraz ze schodami oraz fragment sieci kanalizacyjnej wraz z przyłączem do budynku) oraz urządzenia, które należy uznać za typowe dla terenów pomiędzy budynkami a ulicą (fragmenty chodnika i niewielkich trawników). Ponadto organ ustalił, że przedmiotowy budynek został oddany do użytku w [...]r. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowa część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] została wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia i nie może podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców. Podstawy dla przyjęcia odmiennych wniosków nie mogą stanowić podnoszone w odwołaniu kwestie związane ze zmianą stanu prawnego tej nieruchomości, polegające na przeniesieniu części dawnej parceli l. kat. [...] (oznaczonej jako I. kat. [...]) do innej księgi wieczystej, jak również regulacja stanu prawnego tej nieruchomości przez odpowiednie jednostki państwowe/samorządowe, bowiem realizacja celu wywłaszczenia następuje poprzez wykonanie konkretnych prac zmierzających do wykonania inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej/umowie sprzedaży oraz dokumentacji planistyczno-realizacyjnej, a więc należy do sfery faktów, a nie poprzez czynności związane z ujawnieniem prawa Skarbu Państwa w odpowiedniej księdze wieczystej (czyli w sferze prawnej). Końcowo odnosząc się do kolejnego zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż Biuro Studiów i Projektów Budownictwa Służby Zdrowia w [...] zostało zlikwidowane w [...] r., co zdaniem odwołującego się świadczyć ma o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, organ odwoławczy podzielił w tym zakresie pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż obecne zagospodarowanie terenu nie ma znaczenia dla stwierdzenia, czy na danej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż zgodnie z przepisami u.g.n. i orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanką wystarczającą do uznania realizacji celu wywłaszczenia na danej nieruchomości jest fakt jego osiągnięcia w przeszłości. Natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości – już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia – nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. A. B. wniósł na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jednocześnie zarzucił błędne ustalenia faktyczne oraz nieprawidłową ich ocenę prawną. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podtrzymał w całej rozciągłości podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące błędnego rozstrzygnięcia kwestii zbędności na cele realizacji obiektu Biura Studiów i Projektów Budownictwa Służby Zdrowia w [...] działki, oznaczonej obecnie nr [...], o pow. 43 m 2, w obr. [...], gdyż nie została ona pod ten obiekt wykorzystana. Nowy zaś budynek mieszkalny, wzniesiony w miejscu tegoż "Biura", pokrywa się z jego powierzchnią zabudowy, o czym świadczą nie tylko przedłożone dokumenty, ale i przytoczone zeznania świadka. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając wymieniony na wstępie wyrok wskazał, że przedmiot sporu pomiędzy skarżącym, a Wojewodą [...], stanowi kwestia realizacji celu wywłaszczenia i w konsekwencji kwestia oceny wystąpienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Powołując się na treść art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazał, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Zdaniem Sądu pierwszej instancji istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie został) zrealizowany. Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. WSA w Krakowie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z oceną przyjętą przez organy rozstrzygające w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr [...] o pow. 0,0043 ha, czyli 43 m2, odpowiada parceli l. kat. [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z [...] września 1968 r. Rep. [...] z przeznaczeniem na cele budowy budynku biurowego dla [...] Oddziału Biura Projektów Służby Zdrowia, zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji szczegółowej z [...] lutego 1968 r. Nr [...]wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. [...]. Część działki nr [...] jest zajęta pod pas drogowy ul. [...] (chodnik). Obecnie ulica [...] stanowi drogę gminną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tej sytuacji za trafne Sąd przyjął twierdzenia organu dotyczące negatywnej przesłanki zwrotu tej część nieruchomości z uwagi na to, że drogi publiczne mogą być przedmiotem własności jedynie podmiotów publicznoprawnych. Przechodząc do analizy zbędności pozostałej części przedmiotowej nieruchomości Sąd pierwszej instancji miał na uwadze, że celem jej wywłaszczenia była budowa budynku biurowego dla [...] Oddziału Biura Projektów Służby Zdrowia. Zgodnie z planem sytuacyjno-wysokościowym z lipca 1968 r. ww. inwestycja miała polegać na budowie budynku wraz z infrastrukturą, posiadającego cztery wejścia, w tym jedno od ul. [...]. Obszar pomiędzy budynkiem, a ul. [...], miał stanowić trawnik, chodnik, wejście do budynku oraz plac przylegający do ulicy. Budynek powstał na początku lat 70 – tych XX wieku, zaś został oddany do użytku w 1972 r., następnie powstała jego infrastruktura, w tym plac przylegający do ul. [...] służący, jako parking. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd przyjął, że niewątpliwie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza zwrot nieruchomości, bez względu na zmiany własnościowe następujące po fakcie realizacji tego celu. Pełnomocnik A. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości. Zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) i nieuwzględnienie opartego na tych przepisach, uzasadnionego żądania strony skarżącej w przedmiocie zwrotu na jej rzecz, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0043 ha, położonej w obrębie [...], jedn. ew. [...], w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...] gm. kat. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nieuwzględnienie opartego na tych przepisach, uzasadnionego żądania strony skarżącej w przedmiocie zwrotu na jej rzecz, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0043 ha, położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...] gm. kat. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia prawa materialnego w przedmiotowej sprawie. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego dotyczy błędnej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego polegającej na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Trzeba też zaznaczyć, że naruszenie prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, podstawowym problemem niniejszego postępowania jest kwestia realizacji celu wywłaszczenia i w tym kontekście ocena wystąpienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał wszechstronnej analizy wspomnianych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca określił warunki, jakie muszą zaistnieć, aby nieruchomość została uznana za zbędną. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zatem oba wymienione w art. 137 ust. 1 powołanej wyżej ustawy kryteria opierają się na założeniu odpadnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, aby jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachodzi w razie pozostawania nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10). Z opisaną wyżej sytuacją, bez wątpienia nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy ustaliły, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona, dokonały identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości oraz sposobu jej zagospodarowania i oceniły czy nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Przeprowadzone postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że część działki nr [...], obr. [...] jest zajęta pod pas drogowy i stanowi drogę publiczną. W pozostałej części nieruchomość została zabudowana budynkiem oddanym do użytku w 1972 r. wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Trafnie więc przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że w sprawie nie sposób uznać, że wystąpiła przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia, o jakiej stanowi art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.